Эмиграционная политика в России
Миграционные проблемы характерны практически для всех государств современного мира. В последние два десятилетия с ними столкнулась и Россия. Развал СССР, разрушение сложившейся в течение 70 лет государственной политической и социально-экономической системы, централизованного механизма регулирования демографических процессов привели к массовому перемещению населения.
Россия, в отличие от Советского Союза, - страна открытых границ и свободных миграционных перемещений. Произошедшие изменения, прежде всего упрощение порядка въезда в Россию, «прозрачность» государственных границ, привели к резкому увеличению масштабов иммиграции, прежде всего нелегальной. В начале десятилетия «чемпионом» по числу прибывающих стал Московский регион, где жили и работали около 3 млн. иммигрантов, что составляло почти шестую часть населения Москвы и Подмосковья. По данным ГУВД Московской области, наибольшее количество нарушений режима пребывания, правил привлечения и использования иностранной рабочей силы совершалось гражданами Таджикистана (28%), Узбекистана (24%), Молдовы (22%), Украины (18%). Основные сферы использования иностранной рабочей силы - строительство (55% общего числа работающих иностранцев), промышленность (21%), транспорт (12%), сельское и лесное хозяйство (9%).
Сложилась устойчивая тенденция превышения количества въехавших в Россию иностранных граждан над количеством выехавших. Так, в 2000 году в Российскую Федерацию въехали 21,2 млн. иностранных граждан, а выехали 17,9 млн. человек. Соответствующие цифры для 2004 года – 21,2 и 20,8 млн. человек, для 2005 года – 20,9 и 19,8 млн. человек, для 2006 года – 21,2 и 19,9 млн. человек. Большинство иностранцев, въехавших в Россию на законных основаниях, впоследствии остаются на российской территории с нарушением установленных правил и переходят в категорию нелегальных мигрантов.
Основная масса незаконных мигрантов прибывала в Россию из Афганистана, Ирана, Пакистана, Китая, Шри-Ланки, стран Африки, а также государств - участников СНГ, прежде всего Закавказья и Средней Азии. Обращает на себя внимание и довольно непростая ситуация, сложившаяся с незаконными мигрантами из Китая и Вьетнама.
Одним из факторов, оказывающих негативное влияние на современную миграционную ситуацию в стране, является избыточная концентрация мигрантов в густонаселенных центральных и южных районах России на фоне устойчивого сокращения численности населения в регионах Севера, Сибири и Дальнего Востока. Избыточную миграционную нагрузку испытывают Республика Адыгея, Краснодарский и Ставропольский края, Ростовская область. При этом меняется этнический состав населения. Так, характерными чертами этнической структуры миграционного прироста Ставрополья в последние десятилетия стал интенсивный рост ее полиэтнизации, который сочетается с быстрым снижением в миграционном приросте доли русских и увеличением доли кавказских народов (армяне, чеченцы). Однако, несмотря на позитивный аспект - частичное восполнение трудовых ресурсов России - миграция неизбежно порождает проблемы, сопряженные с такими серьезными вещами, как государственная безопасность.
В качестве мер государственной миграционной политики России можно отнести принятие в 1996 году Федерального закона «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» (от 15 августа 1996 года № 114-ФЗ). В 2002 году, также вступили в силу новая редакция Федерального закона от 28 ноября 1991 года № 1948-1 «О гражданстве Российской Федерации» (от 31 мая 2002 года № 62-ФЗ) и Федеральный закон от 25 июля 2002 года № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации».
Обновление законодательства в этот период было направлено на усиление паспортно-визового режима, упорядочение системы регистрации иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся на приграничных территориях. Предусматривался централизованный учет - создание центрального банка данных иностранных граждан, проживающих или временно находящихся в стране.
Позиция государства по вопросам регулирования миграции на среднесрочную перспективу изложена в Концепции регулирования миграционных процессов в Российской Федерации, одобренной распоряжением Правительства Российской Федерации от 1 марта 2003 года № 256-р. Согласно Концепции, целями регулирования миграционных процессов являются «обеспечение устойчивого социально-экономического и демографического развития страны, национальной безопасности Российской Федерации, удовлетворение потребностей растущей российской экономики в трудовых ресурсах, рациональное размещение населения на территории страны, использование интеллектуального и трудового потенциала мигрантов для достижения благополучия и процветания Российской Федерации».
В 2006 году миграционное законодательство было дополнено рядом правовых актов, направленных на упрощение порядка въезда, регистрации и пребывания в стране трудовых мигрантов на законном основании, что должно было стать основой для противодействия незаконной миграции. В частности, Федеральным законом от 18 июля 2006 года № 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» вступил в силу 15 января 2007 года предусмотрены новые модели миграционного учета для различных категорий иностранных граждан и лиц без гражданства.
Концепция демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года утвержденная Указом Президента Российской Федерации от 9 октября 2007 года № 1351 признает необходимость привлечения мигрантов в соответствии с потребностями демографического и социально-экономического развития, с учетом необходимости их социальной адаптации и интеграции. Для этого предполагается:
- содействие добровольному переселению соотечественников, проживающих за рубежом;
- стимулирование возвращения в страну эмигрантов;
- привлечение квалифицированных иностранных специалистов, в том числе выпускников российских ВУЗов, на постоянное место жительства;
- привлечение молодежи из иностранных государств для обучения и стажировки с возможным предоставлением преимуществ в получении гражданства по окончанию учебы.
Согласно Федеральному закону от 24 мая 1999 года № 99-ФЗ «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом» соотечественниками являются лица, родившиеся в одном государстве, проживающие либо проживавшие в нем и обладающие признаками общности языка, религии, культурного наследия, традиций и обычаев, а также потомки указанных лиц по прямой нисходящей линии. Под понятием «соотечественники за рубежом» подразумеваются:
- граждане России, постоянно проживающие за пределами страны;
- лица, состоявшие в гражданстве СССР, проживающие в государствах, входивших в состав СССР, получившие гражданство этих государств или ставшие лицами без гражданства;
- выходцы из Российского государства, Российской республики, РСФСР, СССР и Российской Федерации, имевшие соответствующую гражданскую принадлежность и ставшие гражданами иностранного государства либо имеющие вид на жительство или ставшие лицами без гражданства;
- потомки лиц, принадлежащих к вышеуказанным группам, за исключением потомков лиц титульных наций иностранных государств.
Государственная программа по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, утверждена Указом Президента Российской Федерации от 22 июня 2006 года № 637 «О мерах по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом». Целями программы являются стимулирование и организация процесса добровольного переселения в Россию соотечественников на основе повышения привлекательности ее регионов; компенсация естественной убыли населения в стране и в отдельных регионах. Государственная программа реализуется поэтапно в 2006 – 2012 годах.
Первый этап (2006 год) предполагал принятие необходимых нормативных правовых актов; создание системы управления программой; оценку регионами потребности в трудовых ресурсах, подготовку имеющейся инфраструктуры к приему переселенцев; разработку, согласование, утверждение проектов региональных программ переселения; проведение мероприятий по информационной поддержке программы и постоянного мониторинга миграционного потенциала, анализа состава участников программы, мотивов участия. Второй этап (2007 – 2008 годы) предполагал начало процесса добровольного переселения участников программы и членов их семей в Россию в рамках региональных программ с последующим анализом результатов их реализации. На третьем этапе (2009 - 2012 годы) должны быть реализованы региональные программы переселения, оценена их результативность, а при необходимости проведены дополнительные мероприятия.
Финансовое обеспечение мероприятий по реализации Государственной программы осуществляется за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, а также за счет финансового участия юридических и физических лиц.
Для переселенцев Государственной программой предусматриваются компенсационные выплаты: компенсация расходов на переезд, на уплату госпошлины за оформление документов, выплата единовременного пособия на обустройство («подъемных»), ежемесячного пособия при отсутствии дохода от трудовой или предпринимательской деятельности в период до приобретения гражданства, но не более чем в течение шести месяцев. Размер пособия определяется с учетом прожиточного минимума, установленного в соответствующем регионе.
Переселенцы имеют право на получение компенсационного пакета участника Государственной программы, включающего в себя услуги государственных и муниципальных учреждений дошкольного воспитания, общего и профессионального образования, социального обслуживания, здравоохранения и услуги государственной службы занятости.
Участник Государственной программы имеет право выбирать территорию вселения среди субъектов Российской Федерации. По прибытии в регион, определенный участником Государственной программы в качестве своего постоянного места жительства, он и члены его семьи получают соответствующие документы, подтверждающие законность их пребывания на территории России. В случае если участник или член его семьи покинут регион ранее чем через два года, они должны будут возместить затраты, связанные с выплатой им «подъемных». Участие в Государственной программе дает соотечественникам и членам их семей в приоритетном порядке право на получение разрешения на временное проживание, вида на жительство и на приобретение гражданства Российской Федерации.
По данным ФМС России, на конец января 2008 года в Российскую Федерацию прибыло 890 соотечественников и членов их семей, а более 15 тыс. человек уже приняли решение о добровольном переселении.
С этим связаны и те небольшие цифры, которые озвучивают российские регионы, когда говорят о своих планах по приему соотечественников. Ведь переселиться по Программе могут далеко не все соотечественники, а только те, чья специальность будет востребована на конкретных предприятиях и в конкретных учреждениях конкретных российских регионов. А если не будет востребована - то могут соответственно и отказать. А поскольку именно регионы несут основную нагрузку при реализации госпрограммы, то вряд ли они будут сознательно взваливать на свои плечи лишнюю нагрузку. Судя по результатам данной Программы, можно с уверенностью сказать, что она дает откровенные сбои.
В 2007 г. предусматривалось переселение в Россию 25 тыс. человек, но, к сожалению, реально на начало декабря переехали 160 семей. В 2008 г. положение не улучшилось, а ухудшилось. Это, прежде всего, касается Дальневосточного региона. Так, по данным управления Федеральной миграционной службы России по Приморскому краю, в первом квартале 2008 г. статус вынужденных переселенцев имели 153 человека (73 семьи). Это на 28,5% меньше, чем на эту же дату 2007 г. Но даже эти люди не подпадают под программу переселения соотечественников из стран СНГ.
На сегодняшний день надо открыто признаться, что соотечественники не смогут существенно повлиять на решение демографической проблемы во многих наиболее проблемных регионах России. Вот лишь некоторые цифры. По плану до 2012 г. в Приморский край должны приехать только 6700 переселенцев. Непонятно, откуда взялась именно эта цифра. При этом только для строительства объектов к саммиту АТЭС, который будет проходить на территории края, придется привлекать 25 - 30 тысяч рабочих.
Таким образом, самыми актуальными для современной миграционной политики можно назвать вопросы трудовой миграции из-за рубежа и проблемы нелегальных мигрантов. Трудовая миграция в настоящее время стала необходимостью для многих европейских государств, нелегальные мигранты также являются проблемой большинства развитых стран.
Особую нишу в современной миграции занимает добровольная трудовая миграция – перемещение с целью найма на работу.
Базовым законом, определяющим порядок въезда, пребывания и работы иностранных граждан на территории России, является Федеральный закон от 25 июля 2002 года № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации». В него неоднократно вносились изменения, связанные с новшествами в миграционной политике государства и смягчением условий пребывания иностранцев в России.
Так, в 2006 году были внесены изменения в положение о миграционной карте. Новая миграционная карта – документ, не только содержащий данные об иностранном гражданине, въезжающем в Россию, но также служащий для контроля за его временным пребыванием в стране. Теперь миграционная карта содержит сведения о сроке пребывания иностранца в России и подтверждает право на временное пребывание иностранного гражданина или лица без гражданства, въехавшего в страну в порядке, не требующем получения визы.
С 2006 года увеличен перечень причин, по которым временно пребывающий в России иностранный гражданин может не выезжать из страны по истечении срока действия визы или иного срока временного пребывания. Такими причинами могут стать случаи, когда на день истечения указанных сроков ему продлены срок действия визы или срок временного пребывания, либо выданы новая виза или разрешение на временное проживание, или вид на жительство, либо у него приняты заявление и иные документы, необходимые для получения им разрешения на временное проживание.
Согласно действующему законодательству, временно пребывающий в России иностранец может осуществлять трудовую деятельность только на территории того субъекта Российской Федерации, который выдал ему разрешение на работу, а временно проживающий - на территории субъекта Российской Федерации, где ему разрешено временное проживание. Порядок получения разрешительных документов для осуществления иностранцами трудовой деятельности регулируется тем же Федеральным законом от 25 июля 2002 года № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» и постановлением Правительства Российской Федерации от 15 ноября 2006 года № 681 «О порядке выдачи разрешительных документов для осуществления иностранными гражданами временной трудовой деятельности в Российской Федерации».
Основная нагрузка по оформлению иностранной рабочей силы ложится на работодателя, а не на самих рабочих. Работодателю для трудоустройства иностранцев нужно получить разрешение на привлечение и использование иностранных работников, для чего необходимо иметь заключение органа государственной службы занятости населения региона о целесообразности привлечения и использования иностранных работников. Орган государственной службы занятости населения выдает заключение, основываясь на имеющихся сведениях о положении на рынке труда в регионе, городе, районе, где предполагается привлечение и использование иностранных работников. С 1 января 2007 года данное заключение выдается сроком на один год. Работодатель не может передать полученное разрешение на привлечение и использование иностранных работников другому работодателю. Привлекаемые на основе этого разрешения иностранные работники не могут перейти на работу к другому работодателю. Кроме того, использовать иностранных работников можно только по профессиям и в регионах, которые указаны в разрешении.
Работодатели имеют право привлекать и использовать иностранных работников только при наличии соответствующего разрешения. Оформление остальных документов зависит от статуса иностранного работника. Работодателям, которые принимают на работу временно пребывающего иностранного работника, необходимо не только разрешение на привлечение и использование иностранной рабочей силы, но и именные разрешения на работу, а также приглашения на въезд.
Разрешение на работу выдается только в том случае, если работодатель внесет средства, необходимые для обеспечения выезда иностранца из России. После выезда иностранного работника из Российской Федерации эти средства возвращаются работодателю по истечении срока договора. Кроме того, при получении разрешения на работу работодатель обязан представить медицинские справки, которые подтверждают, что работник не болен наркоманией, ВИЧ, инфекционными заболеваниями.
Трудоустройство иностранных граждан, прибывающих в Россию в порядке, не требующем получения визы, проще. Им не нужно оформлять приглашение на въезд. Для того чтобы принять их на работу, не требуется разрешения на привлечение и использование иностранных работников. Работодатель должен уведомить об их привлечении к работе территориальный орган миграционной службы и региональное ведомство, которое занимается вопросами занятости населения, в течение десяти дней с даты заключения трудового договора. Они могут получить разрешение на работу, минуя работодателя, но наличие разрешения является обязательным. Кроме того, если разрешение на работу иностранному гражданину выдано на срок более 90 суток, он обязан в течение 30 суток со дня, когда получено это разрешение, представить в орган миграционной службы документы, подтверждающие, что он не болен наркоманией, инфекционными заболеваниями, ВИЧ.
Таким образом, в последние годы миграционная политика России не претерпела существенных изменений. Более либеральный порядок миграционного учета и контроля не был дополнен уравновешивающими миграционную политику механизмами – созданием эффективных политических сдержек и противовесов, гибких инструментов управления миграцией, антикоррупционных механизмов, а также экономическими и другими стимулами для иммиграции в Россию высококвалифицированных специалистов. По своему содержанию миграционная политика во многом осталась прежней. Несмотря на новую Концепцию миграционной политики (до 2025 г.), которая до момента своего официального оглашения являлась «ведомственным секретом» ФМС и не подверглась широкому общественно-политическому обсуждению (поскольку проект Концепции нигде не публиковался), рассматривать ее как в полной мере адекватную инновационной экономике вряд ли возможно. Тем более проект Концепции так не и был принят Правительством России до конца текущего года.
Сложившаяся система управления миграцией в стране требует создания баланса политических и неполитических сил, облеченных полномочиями и адекватной ответственностью за формирование, реализацию и повышение эффективности государственной миграционной политики.