Эмиграционная политика в России
Миграционная политика (или политика эмиграции) - это относительно новое дело для России. Точнее, как и во многих других сферах, дореволюционный опыт управления миграционными процессами оказался начисто забыт, а опыт, накопленный за советский период, был признан непригодным для использования в новых условиях и отброшен как ненужный. В этом есть объективная правда: жесткое регулирование внутренней миграции населения СССР в условиях плановой экономики входило в явное противоречие с переходом к рыночным отношениям. А регулирование международной миграции в советское время, в условиях закрытой страны, носило по преимуществу характер запретов и ограничений, что оказалось несовместимым с либерализацией трансграничных передвижений. Но из любого опыта можно извлечь уроки. А пренебрежение имеющимся опытом часто выводит на путь ошибок.
В течение двух десятилетий постсоветского развития Российская Федерация предпринимала активные, правда, по большей части хаотичные и непоследовательные действия в миграционной сфере. Однако по прошествии 20 лет постсоветского развития выяснилось, что построенная «на пустом месте» новая миграционная политика настолько нерациональна, что страну накрыло волной незаконной миграции; миллионы бывших советских граждан, в срочном порядке переехавших жить в Россию из других республик СССР в ответ на распад Союза, оказались в правовом вакууме; экономика не досчитывается миллиардов рублей невыплаченных мигрантами налогов; нарастают антимигрантские настроения и межэтнические конфликты, а толерантность общества стремительно снижается; миграционная сфера превратилась в одну из наиболее коррупционных. Начисто позабытая политика в области внутренней миграции имеет своим результатом нарастающий дисбаланс в территориальном размещении населения, стихийный отток населения из стратегически важного для России Дальневосточного региона и обезлюдение российского Севера.
Настал момент, когда откладывать поиск ответов на эти вопросы становится просто невозможно. Демографическая убыль России, не будучи компенсирована миграционным приростом, грозит стать необратимой. Кроме того, перед страной стоит необходимость модернизационного рывка, который обеспечил бы устойчивость ее экономики и укрепил ее место в мировой экономике. Тем временем экономическое развитие России тормозится сокращением рабочей силы и усилением нагрузки на социальные системы. Использование труда мигрантов позволяет закрыть ряд важных ниш на рынке труда и поддержать конкурентоспособность экономики. Однако на деле страна сталкивается с миллионами нелегальных мигрантов, находящихся вне правового поля, расширением масштабов теневой экономики, нарастанием настроений ксенофобии в российском обществе. Все это результаты того, что государство не определило четко свою позицию в отношении притока мигрантов.
В идеале «эффективная миграционная политика» представляет собой баланс всех трех целей, что обеспечивает интересы и государства, и общества, и мигрантов. Однако едва ли эта идеальная модель встречается в реальности в силу объективной внутренней противоречивости ее факторов. В России, например, за последний 20-летний период ее истории успели смениться периоды, когда миграционная политика руководствовалась гуманитарными соображениями и правами человека (первая половина 1990-х гг.), когда верх брали соображения национальной безопасности (2002-2007 гг.), когда во главу угла были поставлены интересы экономики и бизнеса (2007-2010 гг.). При этом в 2000-х гг., на фоне жесткой внутриполитической борьбы за степень открытости российского рынка труда, социальное измерение миграционной политики оказалось практически вне поля зрения миграционных властей. Соответственно эффективность российской миграционной политики определяется, прежде всего, тем, насколько она «смогла» компенсировать демографическую убыль российского населения и дефицит рынка труда, а также количеством выявленных фактов нарушения миграционного законодательства, суммой наложенных штрафов и количеством иностранных граждан, выдворенных с территории Российской Федерации. Такой сугубо этатичный подход, фактически противопоставляющий интересы государства интересам личностей и групп, принципиально отличается от критериев «эффективной миграционной политики», применяемых в развитых демократических обществах.
Вплоть до недавнего времени российская миграционная политика развивалась лишь как реакция на существовавшие миграционные потоки, расценивала миграцию как явление, проблематизирующее развитие России, и не ставила перед собой задачу формирования таких миграционных потоков, которые отвечали бы интересам страны. Результатом этого явилось то, что был фактически упущен уникальный шанс смягчения нараставшего демографического кризиса - через активное привлечение проживающих за рубежами России этнических русских и представителей других народностей, исторически проживавших в России.
По оценке Министерства иностранных дел России, российская зарубежная диаспора оценивается в 30 млн. чел. Конечно, не все они готовы переселиться в Россию. Но многие приезжают для того, чтобы стать гражданами страны. В 1990-х гг. их было особенно много, но с годами этот поток, не будучи поддержанным со стороны государства, существенно сократился. Если в 1990-х гг. доля этнических русских в миграционном потоке в Россию составляла более 2/3 от общего числа въезжающих, то в 2007 г. - менее 1/3.
Те, кто приехали, столкнулись с неоправданной зашоренностью миграционного законодательства, ставившего их в одну очередь с мигрантами, не имеющими никакого исторического отношения к России. В результате получение российского гражданства превратилось для них в долгую и мучительную историю. Люди, которые отождествляют себя с судьбой исторической родины, оказались для нее незваными гостями.
Те межгосударственные соглашения по вопросам переселения и защиты прав переселенцев, которые были заключены Россией в начале 1990-х гг. с бывшими советскими республиками, в большинстве своем остались на бумаге - одни так и не были ратифицированы, действие других прекращено. Упрощенной процедурой получения гражданства, установленной Законом о гражданстве 1991 г., предусматривалась возможность получения гражданства России всеми гражданами бывшего СССР в заявительном порядке, однако фактически это положение перестало действовать уже в 1995 г. Закон о гражданстве 2002 г. ужесточил порядок приема лиц в российское гражданство, сузив круг лиц, имеющих право на получение гражданства в упрощенном порядке. Некоторые эксперты полагают, что если бы не начавшаяся политика сдерживания миграции, Россию ожидал бы второй - после середины 1990-х гг. - вал переселения. Однако свою историческую миссию «собирателя своего народа» Россия в тот момент не поняла и упустила.
Федеральный закон 1999 г. «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом», в котором оказание государственной поддержки в реализации права соотечественников на возвращение в Российскую Федерацию было декларировано в качестве одной из целей государственной политики России, тем не менее, не сопровождался никакими нормативными документами, обеспечивающими реализацию этого положения Закона.
Лишь в середине 2000-х гг., когда демографические проблемы проявились со всей очевидностью и стали требовать кардинальных мер для их решения, руководство страны посчитало, что соотечественники, проживающие за рубежом, являются наиболее подходящим ресурсом для корректировки демографической ситуации. Принятая в 2006 г. Государственная программа содействия добровольному переселению соотечественников в Российскую Федерацию, хотя и была целенаправленной попыткой сформировать иммиграционный канал, явно опоздала. Кроме того, на деле Программа оказалась малоэффективной, поскольку не все процедуры оказались предусмотрены законом, целевая аудитория расплывчата, суммы заявленной государственной помощи переселенцам незначительны, территории вселения не готовы к приему переселенцев, предлагаемые им рабочие места не соответствуют ни желаниям, ни квалификации переселенцев.
В течение четырех лет реализации Программы (2007-2010 гг.) в Россию переселились 31,1 тыс. участников и членов их семей, что составляет лишь 10% от заявленной цели переселения - 310 тыс. соотечественников в течение 2008-2010 гг. Эта пробуксовка Программы говорит о том, что Россия не сумела воспользоваться шансом привлечения иммигрантов (не просто иммигрантов, а соотечественников - людей, знающих русский язык и ассоциирующих себя с Россией) для пополнения демографического ресурса развития страны. После пика 19921995 гг., когда в Россию приезжали порядка 1 миллиона мигрантов из стран бывшего СССР, иммиграционный приток сократился к середине 2000-х гг. на порядок.
Историей международной миграции во многих странах доказано, что ужесточение миграционной политики принимающей страны практически неизбежно ведет к росту нелегальной миграции. Не имея возможности въехать в страну или устроиться на работу законно, мигранты все равно въезжают и находят работу, но в обход закона. Довелось на эти «грабли» наступить и России.
В 2010 г. было проведено очередное реформирование миграционного законодательства России, которое дает повод с надеждой говорить о том, что миграционная политика в стране вступает в принципиально новый период своей истории. Вступивший в силу Федеральный закон № 86-ФЗ касается регулирования трудовой миграции, однако постулированная им дифференциация миграционного потока, направленного на Россию (в данном случае - дифференциация потока трудовых мигрантов по квалификационному признаку и сферам занятости), и применения разных механизмов регулирования к различным категориям трудовых мигрантов означает, что российская миграционная политика усложняется. Это - вполне рациональная и закономерная тенденция. Политика управления миграцией должна быть сложной. В том смысле, что она должна учитывать многообразие миграционного потока и применять целую систему инструментов управления.
Реформа 2010 г. позволяет говорить о том, что Россия переходит на качественно новый уровень регулирования трудовой миграции и постепенно движется к созданию системы управления миграцией.
Дифференциация миграционного потока может означать возможное начало нового, очень многообещающего этапа миграционной политики, который даст возможность не только регулировать потоки трудовой миграции, но формировать их в соответствии с потребностями российского рынка труда и реально перейти к селективной миграционной политике.
Справедливости ради следует сказать, что до 2010 г. в российской миграционной политике уже применялись некоторые принципы дифференциации миграционного потока в страну. Во-первых, по географическому признаку: граждане стран СНГ имели преимущества безвизового въезда в Россию, уведомительной постановки на миграционный учет и самостоятельного получения разрешения на работу. Во-вторых, практиковался прямой запрет на труд иностранцев в некоторых секторах экономики, например в торговле лекарствами, спиртными напитками и розничной торговле. В-третьих, существовал перечень неквотируемых (т.е. не подпадающих под квоты на привлечение иностранной рабочей силы) профессий (специальностей, должностей), ежегодно утверждаемый Минздравсоцразвития РФ. Впрочем, едва ли этот перечень можно считать действенным инструментом миграционной политики, призванным стимулировать приток в Россию нужных ей специалистов, поскольку он касался весьма ограниченного круга лиц. В 2009 г. по перечню неквотируемых профессий (специальностей, должностей) были привлечены менее 6 тыс. иностранных работников (при том, что общее число выданных иностранным гражданам разрешений на работу в 2009 г. составило почти 1,5 млн.). В то же время, по оценкам Министерства экономического развития РФ, «для осуществления модернизационного рывка в экономике необходимо приглашать ежегодно порядка 40-60 тыс. иностранных специалистов».
Именно изменение порядка привлечения в Россию высококвалифицированных мигрантов явилось принципиальным элементом реформы 2010 г. Выделение высококвалифицированных специалистов в особую категорию мигрантов и предоставление им ряда преференций при их трудоустройстве в России может расцениваться как шаг к упрочению положения страны на мировом рынке высококвалифицированных кадров.
Провозглашаемый Россией курс на инновационное развитие экономики поставил вопрос о кадровом обеспечении такого развития. Конечно, в России есть хорошо образованные, творчески мыслящие и способные внести свой вклад в модернизацию экономики профессионалы. Но их мало: об этом говорит дефицит на рынке труда высококвалифицированных кадров, точнее, несоответствие спроса и предложения в этом сегменте российского рынка труда. Результатом этого являются подтверждаемые исследованиями крупных кадровых агентств затруднения работодателей в подборе персонала.
Российская система высшего образования нуждается в серьезном реформировании для того, чтобы она действительно отвечала потребностям современной экономики. А пока это происходит, потребность в высококвалифицированных кадрах может частично покрываться за счет их привлечения на мировом рынке труда.
Нужно сказать, что этот сегмент мирового рынка труда является высоко конкурентным. Многие развитые и развивающиеся страны уже пришли к пониманию того, что привлечение иностранных ученых, инженеров, менеджеров, преподавателей и других специалистов означает «импорт знаний» и может быть исключительно выгодно для национальной экономики. С этой целью корректируются миграционные законодательства, создаются специальные программы для высококвалифицированных мигрантов, целенаправленно расширяется прием иностранных студентов и аспирантов, поощряется их трудоустройство после завершения учебы, создаются международные исследовательские коллективы, поощряется миграция, связанная с инвестициями в приоритетные отрасли.
Преференции для высококвалифицированных специалистов заключаются в том, что в отличие от других категорий трудовых мигрантов им продлен срок разрешения на работу до 3 лет, что освобождает иностранных специалистов от необходимости ежегодного возобновления разрешения на работу. Кроме того, в случае работы на территории нескольких субъектов Российской Федерации выдается разрешение на работу, действующее на территории этих регионов. Высококвалифицированные специалисты получают многократную рабочую визу и право оформления вида на жительство. Предусмотрены также налоговые льготы: высококвалифицированному специалисту предоставляется налоговый режим резидента Российской Федерации, и ставка подоходного налога для него составляет 13%, в отличие от других категорий мигрантов, работающих в России, для которых ставка подоходного налога в первые полгода работы в стране составляет 35%.
Оценивая это нововведение миграционной политики, важно понимать, что вопрос миграционной привлекательности страны тесно связан с ее инвестиционной привлекательностью, т.к. приток инвестиций зачастую предполагает миграцию высококвалифицированных кадров. В частности, перемещение деятельности транснациональных корпораций в ту или иную страну сопровождается перемещением туда персонала: высших менеджеров, специалистов, финансовых директоров и т.д. От того, насколько беспрепятственно может быть осуществлено такое перемещение персонала, подчас напрямую зависит инвестиционное решение. Для России, которая заинтересована в привлечении иностранных инвестиций для модернизации экономики и перевода ее на инновационный путь развития, это имеет принципиально важное значение.
Другая часть закона 86-ФЗ касается введения принципиально нового механизма легализации многочисленного отряда низкоквалифицированных мигрантов, занятых у физических лиц, через продажу патентов на право трудовой деятельности. Идея патента заключается в том, что мигранты, предполагающие работать у физических лиц в качестве домашней прислуги, сиделок, нянь, поваров, садовников или на кратковременных работах по ремонту, обустройству и т.д., легализуются не получением разрешения на работу, а приобретением патента на право работы стоимостью 1000 руб. в месяц. Срок действия патента продлевается автоматически после пересылки по почте квитанции об очередной оплате через банк. Таким образом, по факту установлен уведомительный, а не разрешительный порядок работы по патенту. Категория работающих по патенту выведена из ежегодных квот на привлечение иностранной рабочей силы. Основное преимущество системы патентов заключается в том, что это простой и максимально понятный мигрантам механизм легального трудоустройства.
Впрочем, эта часть нового закона является гораздо более спорной. Домашние работники - особая категория мигрантов. Они признаются как особая категория во многих международно-правовых документах и идут «отдельной строкой» в миграционном законодательстве многих стран. Дело в специфике занятости в частном секторе, распространенности теневых форм найма и практик эксплуатации и принуждения, закрытости трудовых отношений с работодателем для проверяющих структур.
Тот вид, в каком предложено решение вопроса легализации занятости у физических лиц в России, вызывает вопросы о необязательности медицинского освидетельствования, об уплате реальных сумм налогов, о механизмах контроля. Не исключено, что совершенствование системы выдачи мигрантам разрешений на работу и внедрение механизма «лизинга персонала» могло бы быть более эффективным решением проблемы легализации занятых у физических лиц и создания возможности для российских граждан нанимать иностранных работников на короткий срок законно и прозрачно. Да и крайне скромное число мигрантов, купивших патент за второе полугодие 2010 г. - порядка 150 тыс. чел. - особенно на фоне озвученных в середине прошлого года ожиданий, говорит о том, что что-то в законе «неладно».
Однако ценность нового подхода заключается не столько в конкретном механизме регулирования отдельной категории мигрантов, сколько в том, что она выделена из общего миграционного потока и признана необходимость применения к ней особых правил.
Начало нового этапа миграционной политики ассоциируется не только с дифференциацией миграционного потока и применением разных механизмов управления к разным категориям мигрантов. Не менее важным признаком принципиального пересмотра миграционной политики является усиление внимания к политике интеграции. Этой - крайне важной - составной частью миграционной политики ранее в России совершенно необоснованно пренебрегали.
Таким образом, предпринятое в 2010 г. реформирование миграционного законодательства в отношении трудовой миграции, наряду с продолжающимся осуществлением Государственной программы по оказанию содействия переселению соотечественников могут рассматриваться как движение в сторону миграционной политики, формирующей желательные для России миграционные потоки. Для того чтобы предпринятые этими законодательными актами шаги действительно стали основой формирования новой модели российской миграционной политики, они должны быть (1) взаимосвязанными и подчиненными единой государственной цели, (2) последовательно реализовываться в правоприменительной практике и (3) разъяснены населению и пользоваться, если не поддержкой, то пониманием в обществе.