Как финансовая категория бюджетный федерализм имеет объективное содержание. Это означает, что бюджетный федерализм прежде всего выступает формой финансовых отношений, которые возникают в процессе формирования, распределения и использования фондов, денежных ресурсов. Поэтому в самом простом виде бюджетный федерализм выражает системно организованную совокупность денежных потоков между субъектами межбюджетных отношений по формированию, распределению и использованию бюджетных фондов (рис. 1).
Рис. 1. Объективное и субъективное в межбюджетных отношениях
В системе бюджетного федерализма денежный поток означает перемещение бюджетных средств от одного субъекта или уровня бюджетной системы к другому. В зарубежной финансовой литературе это движение денежных средств выражается понятием "трансферт". Под трансфертом понимается любое перемещение денежных средств, не опосредованное движение товаров и услуг. Это самая широкая трактовка трансферта. Как будет показано ниже, в практике российского бюджетного федерализма трансферту придается более узкий смысл как денежному потоку из фонда финансовой помощи субъектам Российской Федерации.
Бюджетный федерализм как объективная системно организованная совокупность денежных потоков и фондов финансовых ресурсов характеризуется рядом свойств и особенностей: специфическими субъектами, направленностью бюджетных потоков, потенциалом и интенсивностью межбюджетных связей, наличием той или иной причинной обусловленности трансфертов, признаками их повторяемости, воспроизводимости и замкнутости.
В бюджетном процессе, если его рассматривать в общем виде, субъектами бюджетных отношений выступают государство, с одной стороны, и налогоплательщики - с другой. В системе межбюджетных отношений иной характер финансово-юридических связей. Здесь нет налогоплательщиков. Органы государственной власти (федеральный центр, субъекты Федерации, местное самоуправление) не выступают по отношению друг к другу налогоплательщиками. В современных условиях налогоплательщиками являются юридические лица и физические лица (граждане), а не органы государственной власти.
Следует также различать понятия субъектов межбюджетных отношений и субъектов бюджетного федерализма. Во-первых, не все субъекты межбюджетных отношений являются субъектами бюджетного федерализма. Структуры местного самоуправления (города, районы, поселки, муниципальные территории) не вступают в отношения федерализма ни с федеральным центром, ни с органами власти субъектов Российской Федерации. Поэтому по юридическому и политическому смыслу их бюджетные связи с органами государственной власти нельзя трактовать в аспектах отношений субъектов Федерации. Межбюджетные отношения - более широкое понятие, чем бюджетный федерализм. Однако в силу взаимозависимости бюджетный федерализм как система отношений центра и субъектов Федерации выступает определяющим фактором в межбюджетных отношениях.
Направленность бюджетных потоков предусматривается в соответствии с общей моделью (концепцией) бюджетного федерализма и бюджетной политикой, выраженной в законах о федеральном и региональных бюджетах. В принципиальном отношении основная часть бюджетных ресурсов в системе бюджетного федерализма направляется по схеме "сверху вниз" как средства, обеспечивающие вертикальную и горизонтальную сбалансированность бюджетной обеспеченности различных регионов страны. Имеются и бюджетные потоки "снизу вверх" (возврат бюджетных ссуд).
Направленность бюджетных потоков более конкретно может характеризоваться их адресностью - определенностью физического или юридического лица, получающего в конечном итоге бюджетные средства. В российской практике адресность бюджетополучателей в системе федерализма особого значения пока не имеет в отличие, например, от США.
В Соединенных Штатах Америки наиболее развитым механизмом межбюджетных отношений является сеть социальных программ, направленных на борьбу с бедностью и социальное страхование. Такие программы отличаются высокой адресностью бюджетных трансфертов.
История развития бюджетного федерализма в России еще небольшая, поэтому многие механизмы бюджетных отношений развиты недостаточно, что и снижает уровень прозрачности и адресности бюджетных потоков.
Важное значение имеют такие категории, как потенциал и интенсивность межбюджетных связей. В системе бюджетного федерализма могут проводиться политика расширения потенциала и интенсивности межбюджетных связей и политика сокращения, свертывания межбюджетных потоков. В Российской Федерации существует объективная потребность расширять потенциал межбюджетных отношений и усиливать интенсивность бюджетных потоков между центром и регионами. В нашей стране имеется большое разнообразие субъектов Федерации, реально существует неравенство финансовых возможностей, которые тот или иной субъект Федерации может обратить на реализацию своих функций. Поэтому неправильны предложения свертывать межбюджетные связи, стремиться к сокращению встречных финансовых потоков. Высокая интенсивность бюджетных потоков означает, что между центром и регионами идет активный "обмен веществ", они совместно обеспечивают функции государства в его широком понимании.
Большинство противоречий в межбюджетных отношениях можно разрешить именно за счет развития и роста потенциала межбюджетных перераспределений, что, в свою очередь, становится возможным, если растет потенциал консолидированного бюджета страны.
Причинно-следственная обусловленность бюджетных потоков, их повторяемость, воспроизводимость и замкнутость свидетельствуют о том, что отношения бюджетного федерализма в целом представляют собой возобновляемую финансовую систему, которой присущи определенные постоянно воспроизводимые закономерности. Эти закономерности и свидетельствуют о наличии объективного основания всего "здания" бюджетного федерализма. Системность, воспроизводимость бюджетных потоков создают устойчивые финансовые кругообороты, которые существуют в межбюджетных отношениях.
Финансовый кругооборот - это возобновляемая система финансовых потоков, обеспечивающая образование, распределение и расходование денежных фондов.[1] Понятие денежного фонда является одной из основных категорий финансовой науки и соответственно теории бюджетного федерализма. Денежный фонд сам по себе предстает как определенная сумма денежных средств. А если его рассматривать в системе бюджетных потоков, то он выступает как существенная фаза финансового кругооборота, некий "резервуар" финансовых потоков, как своего рода их "оператор", накопитель и регулятор. Субъекты межбюджетных отношений формируют и расходуют свои денежные фонды, необходимые для обеспечения функций и полномочий соответствующих уровней государственной власти.
Дефицит федерального бюджета и направления его сокращения
Дефицит бюджета — превышение расходов бюджета над его доходами. [2] Типичным результатом составления и исполнения бюджетов последних лет был дефицитный бюджет. Причин бюджетного дефицита много: экономический спад; рост предельных издержек общественного производства; массовый выпуск необеспеченных денег; неоправданно раздутые социальные программы; возросшие затраты на финансирование военно-промышленного комплекса; значительный оборот «теневого» капитала; непроизводительные расходы и потери и т.д. В связи с этим говорят о различном качестве самого дефицита:
• дефицит может быть связан с необходимостью осуществления крупных государственных вложений в развитие экономики;
•. дефицит возникает в результате чрезвычайных обстоятельств (война, крупное стихийное бедствие и т.п.);
• дефицит может отражать кризисные явления в экономике, неэффективность финансово-кредитных связей, неспособность правительства держать под контролем финансовую ситуацию в стране. Только в последнем случае он может рассматриваться как явление чрезвычайное, требующее принятия срочных, действенных экономических мер и соответствующих политических решений.
Бюджетный кодекс РФ содержит ряд норм, регламентирующих дефицит. Так, в случае принятия бюджета очередной год с дефицитом законом о бюджете одновременно утверждаются и источники финансирования дефицита бюджета. В случае же принятия бюджета на очередной год без дефицита законом о бюджете может быть предусмотрено привлечение средств из источников финансирования дефицита бюджета для финансирования расходов бюджета в пределах расходов на погашение долга.
Текущие расходы утвержденного бюджета субъекта РФ иди местного бюджета не могут превышать объем доходов их бюджета. Размер дефицита утвержденною федерального бюджета не может превышать суммарный объем бюджетных инвестиций и расходов на обслуживание государственного долга РФ в соответствующем году.
Если в законе субъекта РФ о бюджете утвержден размер поступлений от продажи имущества, предельный размер дефицита бюджета субъекта РФ может превышать приведенное выше ограничение, но не более чем на величину поступлений от продажи имущества. Из всего перечисленного можно сделать два важных вывода:
- во-первых, текущие расходы бюджета должны быть обеспечены доходами;
- во-вторых, привлеченные средства направляются исключительно на инвестиционные цели и на обслуживание государственного долга РФ, но федеральному бюджету.
Мелочники финансирования дефицита бюджета утверждаются органами законодательной власти в законе о бюджете на очередной год по основным видам привлеченных средств. При этом кредиты ЦБ РФ, а также приобретение им долговых обязательств РФ, субъектов РФ, муниципальных образований при их первичном размещении не могут быть источниками финансирования дефицита бюджета.
Источники финансирования дефицита различаются, но уровням бюджета. Дефицит федерального бюджета финансируется как из внутренних, так и из внешних источников. К внутренним относятся следующие источники:
• рублевые кредиты банков;
• госзаймы, осуществляемые путем выпуска пенных бумаг от имени РФ;
• бюджетные ссуды и бюджетные кредиты, полученные от бюджетов других уровней;
• поступления от продажи имущества, находящиеся и госсобственности;
• сумма превышения доходом над расходами по государственным запасам и резервам;
• изменение остатков на счетах, но учету средств федерального бюджета.
К внешним источникам финансирования дефицита федерального бюджета относятся: госзаймы в иностранной валюте путем выпуска ценных бумаг от имени РФ; кредиты правительств иностранных государств, банков и фирм, международных финансовых организаций в иностранной валюте, привлеченные РФ. Для финансирования бюджета субъекта РФ и местного бюджета можно привлекать только внутренние источники:
• госзаймы, осуществляемые путем выпуска ценных бумаг от имени субъекта РФ;
• бюджетные ссуды и бюджетные кредиты, полученные от бюджетов других уровней;
• кредиты банков;
• поступления от продажи имущества, находящегося в собственности субъекта РФ;
• изменение остатков на счетах по учету средств бюджета субъекта РФ.
Источниками финансирования дефицита местного бюджета могут быть: внутренние источники в следующих формах: муниципальные займы, осуществляемые путем выпуска муниципальных ценных бумаг; кредиты банков; бюджетные ссуды и бюджетные кредиты, полученные от бюджетов других уровней; поступления от продажи муниципального имущества; изменение остатков на счетах по учету средств местного бюджета.
Как видно из этих перечней наиболее распространенно: формой финансирования бюджетных дефицитов выступают все возможные заимствования, классификация которых приведена ниже:
Государственные заимствования РФ - займы и кредиты, по которым возникают долговые обязательства РФ как заемщика или гаранта погашения займов (кредитов) другими заемщиками, привлекаемые от:
— физических и юридических лиц;
— иностранных государств;
— международных финансовых организаций
Внешние заимствования - займы и кредиты, по которым возникают долговые обязательства РФ, выраженные в иностранной валюте. Внутренние заимствования - займы и кредиты, по которым возникают долговые обязательства РФ, выраженные в рублях.
Заимствования субъектов РФ, муниципальные заимствования - займы и кредиты, привлекаемые от физических и юридических лиц, по которым возникают долговые обязательства соответственно субъекта РФ или муниципального образования как заемщика или гаранта, выраженные в валюте обязательств
Займы могут привлекаться от физических и юридических лиц, иностранных государств, международных финансовых организаций. Впрочем, муниципальные займы привлекают только от юридических и физических лиц.
Внешние займы привлекаются в иностранной валюте, внутренние — в рублях. Муниципальные займы могут быть только внутренними. При заимствовании органы власти выступаю: как в роли заемщика, так и гаранта погашения займов другими заемщиками.
Мировой финансовый опыт выработал ряд методов профилактики бюджетных дефицитов и способов их устранения. В настоящее время общепризнанным, считаются ниже перечисленные представления об этой форме бюджетной разбалансированности.
Если бюджетный дефицит — зло, то еще большим злом для экономики и финансовой системы является мнимое его устранение путем чисто механических манипуляций. В этом случае болезнь приобретает скрытые формы, гораздо труднее поддающиеся лечению.
Баланс бюджета и даже превышение бюджетных доходов над расходами не следует рассматривать в качестве неотъемлемою свойства здоровой, динамично развивающийся экономики. Временный дефицит бюджета вполне допустим.
Величина бюджетного дефицита не должна превышать предельно допустимого размера, составляющего по оценкам 2—3% валового внутреннего продукта. Для покрытия дефицита могут использоваться различные способы:
• внутренние и внешние займы;
• ужесточение налогообложения;
• денежно-кредитная эмиссия (монетизация бюджета).
Ни один из указанных способов не имеет абсолютных преимуществ перед другими и не является полностью не инфляционным. Но более предпочтительны в этом отношении различные формы государственного кредита.
Для преодоления бюджетного дефицита необходима нормализация самой экономики. Без обеспечения ее динамичного развития и реально ощутимой эффективности невозможно добиться финансовой устойчивости страны, какие бы прогрессивные финансовые меры при этом ни применялись.
В качестве мероприятий, направленных на снижение дефицита бюджета, традиционно используются такие, которые, с одной стороны, стимулируют приток поступлений в бюджет, а с другой — способствуют сокращению расходов государства. К ним относятся:
• изменение направлений государственных инвестиций в отрасли экономики с целью значительного повышения финансовой отдачи бюджетных средств;
• более широкое использование финансовых льгот и санкций. Это позволяет полнее учитывать специфические условия хозяйствования и стимулирует рост производства;
• сокращение сферы государственного финансирования (правительственной помощи иностранным государствам; военных расходов и т.п.) при сохранении финансирования лишь важнейших социальных программ;
• запрет центральному банку предоставлять кредиты правительственным структурам любого уровня без надлежащего оформления задолженности государственными ценными бумагами.
Содержание бюджетного федерализма
Ключевым понятием в содержании термина «бюджетный федерализм» является именно «федерализм» как основополагающий принцип государственно-территориального устройства, а потому в полной мере раскрыть сущность бюджетного федерализма возможно только исходя из базовых положений федерализма как такового.
В качестве основных характеристик принципа федерализма Конституция РФ закрепляет: государственный суверенитет России (ст. 4); единство системы государственной власти (ч. 3 ст. 5); равноправие субъектов РФ (ч. 1 и 4 ст. 5); единство конституционно-правовой системы (ст. 15); разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ (ч. 3 ст. 5); самостоятельность (в пределах полномочий) местного самоуправления (ст. 12). В юридической литературе высказывается мнение, что бюджетный федерализм представляет собой «одну из сложнейших и важнейших конституционно-правовых проблем федерализма в РФ»[2], является «частным случаем федерализма, проявления сущности федеративного государства»[2].
Одним из наиболее сложных вопросов в понимании сущности бюджетного федерализма является вопрос, связанный с определением границ сферы действия данного принципа. Многие авторы (как отечественные, так и зарубежные) распространяют сферу его действия и на бюджетную деятельность муниципальных образований. В частности, Д. И. Коровкин пишет: «Появление межбюджетных отношений и их специфика есть результат проявления принципа бюджетного федерализма не только в области бюджетных отношений, складывающихся между Федерацией и ее субъектами, но также и в отношениях между государством и органами местного самоуправления»[3].
Наиболее полно раскрыть содержание категории «бюджетный федерализм» можно через систему принципов[4]. Сущность бюджетного федерализма раскрывается через следующие основные принципы[5]:
- единство общегосударственных интересов и интересов населения как основа сбалансированности интересов всех трех уровней власти по бюджетным вопросам;
- сочетание принципов централизма и децентрализма при разграничении бюджетно-налоговых полномочий, расходов и доходов, распределении и перераспределении последних в консолидированные бюджеты субъектов Федерации на объективной основе;
- высокая степень самостоятельности бюджетов и ответственности органов власти каждого уровня за сбалансированность бюджета, бюджетную обеспеченность, исходя из налогового потенциала на соответствующей территории, имея в виду и предоставление им необходимой для этого налоговой инициативы;
- активное участие субъектов Федерации в формировании и реализации бюджетно-налоговой политики государства, включая межбюджетные отношения.
Юридической наукой также не выработано единых критериев построения системы принципов бюджетного федерализма. Одни исследователи, не рассматривая данный вопрос по существу, все же упоминают о таких принципах, как «принцип обеспечения единства интересов всех уровней бюджетной системы» и «принцип бюджетного равенства субъектов»[5]. Другие, определяя бюджетный федерализм в качестве основного принципа построения бюджетной системы и формирования межбюджетных отношений, считают, что «его содержание просматривается в других принципах (гл. 5 БК), на которых должна базироваться бюджетная система Российской Федерации». По мнению Ю. А. Крохиной, к принципам бюджетного федерализма можно отнести[1]:
- трехуровневую систему бюджетных отношений и четкое разграничение функций между этими уровнями;
- равенство бюджетных прав субъектов Федерации;
- самостоятельность каждого бюджета и высокую степень автономии региональных и местных бюджетов;
- равенство федеральных, региональных и местных интересов, их тесную увязку между собой на основе четкого разграничения доходных источников и расходных назначений между звеньями бюджетной системы;
- прозрачность межбюджетных отношений, основанную на понятных и приемлемых для всех субъектов Федерации подходах определения размеров финансовой помощи, выделяемой нуждающимся в ней регионам в целях выравнивания уровней их бюджетной обеспеченности.
Совокупность именно этих достаточно емких по содержанию принципов наиболее точно отражает основную идею бюджетного федерализма, сущностные черты которого определены федеративной природой государства и отнесением института местного самоуправления к совместному ведению РФ и ее субъектов.
Список литературы
- 1. Евсеев П. И., Ялбулганов А. А. Проблемы правового регулирования полномочий субъектов РФ в сфере бюджетных отношений // Журнал российского права. 2005. № 2. С. 51–52.
- 2. Правовое регулирование межбюджетных отношений в Российской Федерации / под ред. канд. юрид. наук Г. В. Петровой. СПб., 2003. С. 35
- 3. Станкевич Г. В., Касевич Е. В. Бюджетный федерализм: актуальные проблемы // Конституционное и муниципальное право. 2004. № 1. С. 35
- 4. Циммерманн Х. Местные власти как элементы бюджетного федерализма: особая тема // Реформирование межбюджетных отношений: опыт Германии и России. М., 2003. С. 105.
- 5. Шмакова, С. А. Теоретические основы бюджетного федерализма. Сибирский Юридический Вестник. - 2005. - № 3.