Эмиграционная политика в России
Анализ непродолжительной истории миграционной политики постсоветской России позволяет выявить ее самую характерную черту - это непоследовательность. Именно непоследовательность миграционной политики не позволяет, в общем-то, назвать ее политикой и превращает предпринимаемые действия в набор хаотичных шагов, лишенных долгосрочной цели, противоречащих друг другу, вступающих в конфликт с интересами страны и разрушающих человеческие судьбы.
В настоящее время уже никем не подвергается сомнению, что международная миграция - как постоянная иммиграция, способная смягчить демографический кризис, переживаемый страной, так и временная трудовая миграция, призванная решить проблему дефицита на российском рынке труда - является важным фактором развития современной России и будет оставаться таковым еще не одно десятилетие.
Поэтому миграционная политика - тесно увязанная с экономической, демографической, национальной, региональной политикой, а также политикой в области профессиональной подготовки и занятости населения, - должна быть структурным элементом государственной стратегии развития России, призванным обеспечить миграционную привлекательность страны.
Проблема заключается в отсутствии единых подходов к пониманию сути, потенциала и инструментария миграционной политики, причем как среди экспертов, так и среди тех, кто ответственен за принятие политических решений и законов. В результате миграционная тема превратилась в арену жестких политических споров, роста ксенофобии и разрастания националистических настроений в обществе.
Российское общество, остро нуждающееся в создании позитивной, толерантной, созидательной атмосферы для осуществления модернизационного рывка, на деле оказывается дезориентированным провоцируемой политиками и средствами массовой информации агрессией. Социальная сплоченность, которая во всем развитом мире уже давно признается как необходимый элемент устойчивого национального развития, в России принимает прямо противоположную форму социальной, этнической, религиозной разобщенности - во многом вследствие непродуманной миграционной политики.
От того, по какому сценарию будет развиваться в ближайшие десятилетия государственная деятельность в области управления процессами международной миграции, может зависеть судьба России - ее внутренне - и внешнеполитическая ситуация, ее мировоззренческий настрой, ее способность к модернизации и ускоренному экономическому росту, а значит, ее место в мировой экономической иерархии, геополитическое положение.
Таких сценариев может быть много - в зависимости от того, какие цели будут поставлены перед миграционной политикой и какие внутриполитические силы будут ответственны за принятие решений в миграционной сфере. Отбрасывая наиболее экстремальные варианты возможной трансформации миграционной политики (закрытие или, наоборот, открытие внешних границ для мигрантов), нам представляется, что наиболее реальных сценариев, действительно способных оказать влияние на будущее развитие России, два. Результат этих двух сценариев для будущего развития России будет принципиально разным.
Условно назовем первый сценарий «инерционным», второй - «стратегическим». Разграничительная черта между двумя этими сценариями пролегает в наличии/отсутствии последовательной политической воли, способной видеть в миграции важный ресурс развития России.
В том случае, если подход к формированию миграционной политики останется прежним, т.е. лишенным стратегической цели, структурно непроработанным, не выверенным с точки зрения долгосрочной последовательности целеполагания, то уже в ближайшей перспективе Россия может столкнуться с вызовами и рисками, грозящими утратой ее миграционной привлекательности и превращением в аутсайдера на мировом миграционном поле.
Альтернативным «инерционному» сценарию является «стратегический». Его идея заключается в принципиальном отказе от тактики сиюминутной реакции на возникающие миграционные вызовы (массовый приток вынужденных мигрантов, незаконная миграция, миграционные угрозы национальной безопасности), которая провоцирует импульсивность и непоследовательность миграционной политики, в пользу стратегически выверенной последовательной государственной позиции в отношении привлечения мигрантов для обеспечения устойчивого экономического и демографического развития страны и обеспечения ее геополитических интересов.
Первоначальной формой реализации такого подхода является разработка и принятие Концепции государственной миграционной политики, которая предусматривала бы четкие ответы на вопросы о том, какую роль государство отводит миграции и мигрантам в дальнейшем развитии России, каких мигрантов и на каких условиях России предпочтительнее принимать на своей территории, какое место миграционной политике отводится в системе национальной безопасности России, какое место страна предполагает занять на мировом рынке труда.
Концепция миграционной политики призвана предложить ответы на современные вызовы глобализации, связанные, в частности, с объективно возрастающим вовлечением всех стран мира в миграционное движение, демографическим старением и сокращением численности населения в странах глобального Севера, ростом этнического многообразия в принимающих мигрантов странах и т.д.
Таким образом, насущное реформирование миграционной политики России должно идти не просто по линии более четкого определения приоритетов и совершенствования инструментария ее реализации. Оно должно быть нацелено на разработку миграционной стратегии и формирование желательных для России миграционных потоков посредством системного подхода к управлению миграцией. Развитие миграционной политики России по второму сценарию позволило бы приблизиться к этой цели.
В отличие от первого, основными принципами второго сценария миграционной политики становятся ее дальновидность, последовательность, предсказуемость, прозрачность.
Дальновидность и последовательность - это исключительно важные принципы миграционной политики с точки зрения государства. Иными словами, применение этих принципов позволяет «встроить» миграционную политику в общую стратегию национального развития, преодолеть межведомственную несогласованность в реализации миграционной политики, сформировать консенсус общества и государства в вопросе привлечения мигрантов.
Предсказуемость и прозрачность миграционной политики важны прежде всего для самих участников миграционных процессов - мигрантов, а также для принимающего общества. Наличие понятных и не меняющихся неожиданно «правил игры» делает мигрантов равноправными участниками российского рынка труда, так что импорт рабочей силы воспринимается не как привлечение дешевой иностранной рабочей силы, а как восполнение объективного дефицита рынка труда. Такой подход позволяет преодолеть проблему демпинга заработной платы в отраслях концентрации мигрантов, а также проблему эксплуатации мигрантов, рабского труда и торговли людьми. Реализация принципов предсказуемости и прозрачности государственной миграционной политики обеспечивают миграционную привлекательность страны. Они важны также для реализации двустороннего и многостороннего межгосударственного сотрудничества в миграционной сфере.
Второй сценарий не может не быть либеральным. При нарастающей конкуренции за трудовые ресурсы, о которой говорилось выше, только либеральная модель миграционной политики - наряду с общей открытостью страны для инвестиций, передовых технологий производства и управления - может обеспечить ее конкурентоспособность в условиях глобальной экономики.
Принципиально важную роль во втором сценарии играет формирование системного/комплексного подхода к реализации миграционной политики. Задачи миграционной политики четко согласуются с экономической, социальной, демографической, образовательной политикой и политикой на рынке труда. Для решения поставленных в миграционной области задач привлекаются все заинтересованные факторы: государство, ассоциации работодателей, профсоюзы, диаспоры, мигрантские организации, правозащитные организации. В частности, возможно и необходимо делегирование части функций по интеграции мигрантов структурам гражданского общества, более приспособленным для выполнения этих задач, и перемещение фокуса политики интеграции на локальный уровень. Развитие общественно-государственного партнерства в миграционной сфере ускорит развитие миграционной инфраструктуры. Формирование партнерских отношений между государством, бизнесом и гражданским обществом повысит уровень социальной сплоченности нации. Развитие многостороннего межгосударственного сотрудничества в управлении миграционными процессами, особенно в рамках постсоветского региона, усилит региональные интеграционные процессы, укрепит геополитическую роль России как регионального лидера. Создание единого рынка труда повысит устойчивость развития региона, что отвечает геополитическим интересам России.
В условиях обширности российской территории распределение населения всегда расценивалось как важный ресурс ее экономического развития. Заселение и освоение территорий было объектом государственного интереса и во времена Российской империи - за счет привлечения иностранных поселенцев и содействия внутренним переселениям крестьян, и в советский период - за счет системы оргнабора, распределения выпускников вузов и направления специалистов из центра страны. А во времена современной России роль миграции многократно усилилась неблагоприятной тенденцией естественной убыли населения.
За период постсоветского развития России международная миграция уже доказала, что она может выступать серьезным компенсационным ресурсом естественной убыли населения. Как показала перепись населения 2010 г., миграционный прирост России в период между 2002 и 2010 гг. составил около 7 млн. чел., что более чем наполовину компенсировало естественную убыль населения в 1990-х гг. В начале 2000-х гг. миграционный приток в Россию существенно сократился главным образом из-за ужесточения российского миграционного законодательства.
В конце 2000-х гг. компенсационная роль международной миграции вновь повысилась (в 2009 г. миграция даже перекрыла естественную убыль), но это происходило не столько за счет высоких показателей миграции, сколько за счет некоторого улучшения показателей естественного прироста населения - повышения рождаемости и сокращения смертности.С другой стороны, стихийная внутренняя миграция населения, которая осталась без какого бы то ни было внимания со стороны государства, оказывает дополнительное неблагоприятное воздействие на распределение демографических ресурсов по территории страны. В результате так называемого «западного дрейфа» - как обозначают демографы устойчивую тенденцию перемещения населения из восточных регионов России в западные, начавшуюся с распадом Советского Союза и сопровождавшим его экономическим кризисом - миграционные потери регионов Сибири и Дальнего Востока составили в течение постсоветского периода более 2 млн. чел.
Трудно ожидать, что при прогнозируемой естественной убыли населения России в 1 миллион человек в год в течение ближайшего десятилетия России удастся привлечь в качестве компенсации такое же число иммигрантов ежегодно. Даже если гипотетически предположить, что такое случится, это может иметь трудно предсказуемые социальные последствия, связанные с резким ростом доли мигрантов в населении. Однако очевидно, что без миграционного прироста Россия неизбежно столкнется с острейшими экономическими и политическими проблемами - от нарастающего дефицита на рынке труда и роста демографической нагрузки на работающее население до невозможности обеспечить охрану протяженных государственных границ.
Следует также учитывать, что сокращение численности российского населения в ближайшие 1,5-2 десятилетия будет происходить преимущественно за счет сокращения населения трудоспособных возрастов. Согласно среднему варианту демографического прогноза Росстата, сокращение численности населения в трудоспособных возрастах между 2010 и 2030 гг. составит 11 млн. чел. Коэффициент демографической нагрузки увеличится при этом не менее чем на 30%.
Заметим, что в средний вариант демографического прогноза Росстата уже заложена оценка прироста численности долгосрочных мигрантов в 7 млн. чел. Вероятность их привлечения неоднозначна. Но если мигрантов исключить, то сокращение численности населения в трудоспособных возрастах в ближайшие 20 лет составит 18 млн. чел., или 23% от нынешней численности.
Таким образом, именно привлечение мигрантов в трудоспособных возрастах приобретает для развития России жизненно важное значение. Меры демографической политики, нацеленные на стимулирование рождаемости, могут сказаться на пополнении трудоспособного населения лишь через 25-30 лет, поэтому в ближайшей перспективе миграция выступает основным фактором поддержания численности населения трудоспособных возрастов.
Важен и другой аспект возрастающей роли международной миграции для развития России. Он связан с курсом страны на модернизацию экономики и повышение ее инвестиционной привлекательности. Однако для России, где стремительно сокращается численность трудоспособного населения, а система высшего и профессионального образования не вполне соответствует нуждам национального рынка труда, инвестиционная привлекательность оказывается непосредственно связанной с ее миграционной привлекательностью. Инвестиционное решение напрямую зависит от того, каким является кадровое обеспечение внутреннего рынка труда и от того, насколько беспрепятственно может быть осуществлено перемещение необходимого для осуществления инвестиционного проекта персонала из-за рубежа. Следовательно, «открытость» миграционной политики становится в условиях глобализации важным фактором конкурентоспособности страны.
Наконец, сложившиеся за последнее десятилетие миграционные потоки между Россией и другими странами СНГ привели к образованию Евразийской миграционной системы, т.е. сформировали миграционную взаимозависимость стран региона. Механизм международной трудовой миграции выступает здесь фактором повышения устойчивости национальных экономик, роста экономического потенциала региона в целом, а также содействует социальной стабильности в странах-донорах. Таким образом, внутрирегиональные миграционные потоки, способствуя реализации геополитических интересов России на постсоветском пространстве, выступают одновременно косвенным политическим фактором развития страны, поддерживая стабильность на ее границах.
Получается, что, рассуждая о будущем России, нельзя обойти вопрос о том, какой вклад может внести в это будущее миграционная политика. Россия сейчас переживает уникальный исторический период, когда миграционная политика играет в ее развитии такую роль, какую никогда не играла прежде.
Таким образом, Россия остро нуждается в реформировании миграционной политики. В том виде, в котором она осуществлялась за минувшие 20 лет, она привела к слишком глубоким негативным последствиям, чтобы можно было говорить о ее эффективности. Отсутствие последовательности и преемственности принимаемых решений приводит к тому, что постоянно меняющиеся «правила игры» дезориентируют потенциальных мигрантов, отрицательно влияют на их решение относительно возможной миграции в Россию, а если такое решение сохраняется, то оно может оказаться в пользу незаконной миграции и теневого, нерегистрируемого трудоустройства. Подчеркнем: вся современная миграционная история доказывает, что ужесточение миграционной политики, особенно предпринимаемое неожиданно, в ответ на те или иные внешние обстоятельства неизбежно приводит к росту незаконной миграции вследствие инерционности миграционных процессов.
В то же время следует учитывать, что миграция населения, особенно миграция трудовых ресурсов, становится все более конкурентной сферой мировой политики. При кажущемся тотальном миграционном давлении на более развитые страны со стороны менее развитых, на самом деле миграционные потоки в мире дифференцированы - по географическому, этническому, квалификационному, языковому и др. признакам. Принимающие страны, имеющие большой опыт в управлении миграционными процессами, разработали системы мер селективной миграционной политики, обеспечивающей им возможность отбирать из потенциального миграционного притока тех мигрантов, которые соответствуют тем или иным критериям отбора и, в конечном счете - целям миграционной политики принимающей страны. Это могут быть мигранты, близкие в этническом отношении (Германия, Израиль), мигранты из стран-членов экономических союзов (ЕС, НАФТА), высококвалифицированные мигранты, инвесторы и предприниматели (особый приоритет всех принимающих стран), мигранты особо дефицитных профессий (ИТ-специалисты, средний медицинский персонал) и т.д. Для формирования притока желательных для страны мигрантов используются разные инструменты: система баллов (pointssystem), многовариантные миграционные программы, гибкая политика предоставления гражданства, списки дефицитных профессий, предоставление иностранным выпускникам, закончившим местные университеты, права на работу и вида на жительство и т.д.
Выработка стратегии государства в отношении использования миграционного ресурса, закрепленная в Государственной концепции миграционной политики, является непременным условием преодоления фрагментарности миграционного законодательства и формирования жизненно важных для России миграционных процессов. Концепция должна наметить ориентиры и направления миграционной политики на перспективу, определить роль основных миграционных потоков - переселения в Россию, экономической иммиграции, временной трудовой миграции, воссоединения семей, беженцев и вынужденных переселенцев. Интеграция мигрантов должна стать важным элементом миграционной и национальной политики. Особо должна быть оговорена роль государства в управлении процессами внутренней миграции.