Эмиграционная политика в России

Миграционная политика (или политика эмиграции) - это относительно новое дело для России. Точнее, как и во многих других сферах, дореволюционный опыт управления миграционными процессами оказался начисто забыт, а опыт, накопленный за советский период, был признан непригодным для использования в новых условиях и отброшен как ненужный. В этом есть объективная правда: жесткое регулирование внутренней миграции населения СССР в условиях плановой экономики входило в явное противоречие с переходом к рыночным отношениям. А ре­гулирование международной миграции в советское время, в ус­ловиях закрытой страны, носило по преимуществу характер запретов и ограничений, что оказалось несовместимым с либерализацией трансграничных передвижений. Но из любого опыта можно извлечь уроки. А пренебрежение имеющимся опытом часто выводит на путь ошибок.

В течение двух десятилетий постсоветского развития Российская Федерация предпринимала активные, правда, по большей части хаотичные и непоследовательные действия в миграционной сфере. Однако по прошествии 20 лет постсоветского развития выяснилось, что построенная «на пустом месте» новая миграционная политика настолько нерациональна, что страну накрыло волной незаконной миграции; миллионы бывших со­ветских граждан, в срочном порядке переехавших жить в Россию из других республик СССР в ответ на распад Союза, оказались в правовом вакууме; экономика не досчитывается миллиардов рублей невыплаченных мигрантами налогов; нарастают антимигрантские настроения и межэтнические конфликты, а толерантность общества стремительно снижается; миграционная сфера превратилась в одну из наиболее коррупционных. Начисто позабытая политика в области внутренней миграции имеет своим ре­зультатом нарастающий дисбаланс в территориальном размещении населения, стихийный отток населения из стратегически важного для России Дальневосточного региона и обезлюдение российского Севера.

Настал момент, когда откладывать поиск ответов на эти во­просы становится просто невозможно. Демографическая убыль России, не будучи компенсирована миграционным приростом, грозит стать необратимой. Кроме того, перед страной стоит необходимость модернизационного рывка, который обеспечил бы устойчивость ее экономики и укрепил ее место в мировой экономике. Тем временем экономическое развитие России тормозится сокращением рабочей силы и усилением нагрузки на социальные системы. Использование труда мигрантов позволяет закрыть ряд важных ниш на рынке труда и поддержать конкурентоспособность экономики. Однако на деле страна сталкивается с миллионами нелегальных мигрантов, находящихся вне правового поля, расширением масштабов теневой экономики, нарастанием настроений ксенофобии в российском обществе. Все это результаты того, что государство не определило четко свою позицию в отно­шении притока мигрантов.

В идеале «эффективная миграционная политика» представляет собой баланс всех трех целей, что обеспечивает интересы и государства, и общества, и мигрантов. Однако едва ли эта идеальная модель встречается в реальности в силу объективной внутренней противоречивости ее факторов. В России, например, за последний 20-летний период ее истории успели смениться периоды, когда миграционная политика руководствовалась гума­нитарными соображениями и правами человека (первая половина 1990-х гг.), когда верх брали соображения национальной безопасности (2002-2007 гг.), когда во главу угла были поставлены интересы экономики и бизнеса (2007-2010 гг.). При этом в 2000-х гг., на фоне жесткой внутриполитической борьбы за степень открытости российского рынка труда, социальное измере­ние миграционной политики оказалось практически вне поля зрения миграционных властей. Соответственно эффективность российской миграционной политики определяется, прежде всего, тем, насколько она «смогла» компенсировать демографическую убыль российского населения и дефицит рынка труда, а также количеством выявленных фактов нарушения миграционного законодательства, суммой наложенных штрафов и количеством иностранных граждан, выдворенных с территории Российской Федерации. Такой сугубо этатичный подход, фактически проти­вопоставляющий интересы государства интересам личностей и групп, принципиально отличается от критериев «эффективной миграционной политики», применяемых в развитых демократических обществах.

Вплоть до недавнего времени российская миграционная политика развивалась лишь как реакция на существовавшие миграционные потоки, расценивала миграцию как явление, проблематизирующее развитие России, и не ставила перед собой задачу формирования таких миграционных потоков, которые отвечали бы интересам страны. Результатом этого явилось то, что был фактически упущен уникальный шанс смягчения нараставшего демо­графического кризиса - через активное привлечение проживающих за рубежами России этнических русских и представителей других народностей, исторически проживавших в России.

По оценке Министерства иностранных дел России, российская зарубежная диаспора оценивается в 30 млн. чел. Конечно, не все они готовы переселиться в Россию. Но многие приезжают для того, чтобы стать гражданами страны. В 1990-х гг. их было особенно много, но с годами этот поток, не будучи поддержанным со стороны государства, существенно сократился. Если в 1990-х гг. доля этнических русских в миграционном потоке в Россию составляла более 2/3 от общего числа въезжающих, то в 2007 г. - менее 1/3.

Те, кто приехали, столкнулись с неоправданной зашоренностью миграционного законодательства, ставившего их в одну очередь с мигрантами, не имеющими никакого исторического отношения к России. В результате получение российского гражданства превратилось для них в долгую и мучительную историю. Люди, которые отождествляют себя с судьбой исторической родины, оказались для нее незваными гостями.

Те межгосударственные соглашения по вопросам переселения и защиты прав переселенцев, которые были заключены Россией в начале 1990-х гг. с бывшими советскими республиками, в большинстве своем остались на бумаге - одни так и не были ратифицированы, действие других прекращено. Упрощенной процедурой получения гражданства, установленной Законом о гражданстве 1991 г., предусматривалась возможность получения гражданства России всеми гражданами бывшего СССР в заявительном порядке, однако фактически это положение перестало действовать уже в 1995 г. Закон о гражданстве 2002 г. ужесточил порядок приема лиц в российское гражданство, сузив круг лиц, имеющих право на получение гражданства в упрощенном порядке. Некоторые эксперты полагают, что если бы не начавшаяся политика сдерживания миграции, Россию ожидал бы второй - после середины 1990-х гг. - вал переселения. Однако свою историческую миссию «собирателя своего народа» Россия в тот момент не поняла и упустила.

Федеральный закон 1999 г. «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом», в котором оказание государственной поддержки в реализации права соотечественников на возвращение в Российскую Федерацию было декларировано в качестве одной из целей государственной политики России, тем не менее, не сопровождался никакими нормативными документами, обеспечивающими реализацию этого положения Закона.

Лишь в середине 2000-х гг., когда демографические проблемы проявились со всей очевидностью и стали требовать кардинальных мер для их решения, руководство страны посчитало, что соотечественники, проживающие за рубежом, являются наиболее подходящим ресурсом для корректировки демографической ситуации. Принятая в 2006 г. Государственная программа содействия добровольному переселению соотечественников в Российскую Федерацию, хотя и была целенаправленной попыткой сформировать иммиграционный канал, явно опоздала. Кроме того, на деле Программа оказалась малоэффективной, поскольку не все процедуры оказались предусмотрены законом, целевая аудитория расплывчата, суммы заявленной государственной помощи переселенцам незначительны, территории вселения не готовы к приему переселенцев, предлагаемые им рабочие места не соответствуют ни желаниям, ни квалификации переселенцев.

В течение четырех лет реализации Программы (2007-2010 гг.) в Россию переселились 31,1 тыс. участников и членов их семей, что составляет лишь 10% от заявленной цели переселения - 310 тыс. соотечественников в течение 2008-2010 гг. Эта пробуксовка Программы говорит о том, что Россия не сумела воспользоваться шансом привлечения иммигрантов (не просто иммигрантов, а соотечественников - людей, знающих русский язык и ассоциирующих себя с Россией) для пополнения демографического ресурса развития страны. После пика 1992­1995 гг., когда в Россию приезжали порядка 1 миллиона мигрантов из стран бывшего СССР, иммиграционный приток сократился к середине 2000-х гг. на порядок.

Историей международной миграции во многих странах доказано, что ужесточение миграционной политики принимающей страны практически неизбежно ведет к росту нелегальной миграции. Не имея возможности въехать в страну или устроиться на работу законно, мигранты все равно въезжают и находят работу, но в обход закона. Довелось на эти «грабли» наступить и России.

В 2010 г. было проведено очередное реформирование миграционного законодательства России, которое дает повод с надеждой говорить о том, что миграционная политика в стране вступает в принципиально новый период своей истории. Вступивший в силу Федеральный закон № 86-ФЗ касается регулирования трудовой миграции, однако постулированная им дифференциация миграционного потока, направленного на Россию (в данном случае - дифференциация потока трудовых мигрантов по квалификационному признаку и сферам занятости), и применения разных механизмов регулирования к различным категориям трудовых мигрантов означает, что российская миграционная политика усложняется. Это - вполне рациональная и закономерная тенденция. Политика управления миграцией должна быть сложной. В том смысле, что она должна учитывать многообразие миграционного потока и применять целую систему инструментов управления.

Реформа 2010 г. позволяет говорить о том, что Россия переходит на качественно новый уровень регулирования трудовой миграции и постепенно движется к созданию системы управления миграцией.

Дифференциация миграционного потока может означать возможное начало нового, очень многообещающего этапа миграционной политики, который даст возможность не только регулировать потоки трудовой миграции, но формировать их в соответствии с потребностями российского рынка труда и реально перейти к селективной миграционной политике.

Справедливости ради следует сказать, что до 2010 г. в российской миграционной политике уже применялись некоторые принципы дифференциации миграционного потока в страну. Во-первых, по географическому признаку: граждане стран СНГ имели преимущества безвизового въезда в Россию, уведомительной постановки на миграционный учет и самостоятельного получения разрешения на работу. Во-вторых, практиковался прямой запрет на труд иностранцев в некоторых секторах экономики, например в торговле лекарствами, спиртными напитками и роз­ничной торговле. В-третьих, существовал перечень неквотируемых (т.е. не подпадающих под квоты на привлечение иностранной рабочей силы) профессий (специальностей, должностей), ежегодно утверждаемый Минздравсоцразвития РФ. Впрочем, едва ли этот перечень можно считать действенным инструментом миграционной политики, призванным стимулировать приток в Россию нужных ей специалистов, поскольку он касался весьма ограниченного круга лиц. В 2009 г. по перечню неквотируемых профессий (специальностей, должностей) были привлечены менее 6 тыс. иностранных работников (при том, что общее число выданных иностранным гражданам разрешений на работу в 2009 г. составило почти 1,5 млн.). В то же время, по оценкам Министерства экономического развития РФ, «для осуществления модернизационного рывка в экономике необходимо приглашать ежегодно порядка 40-60 тыс. иностранных специалистов».

Именно изменение порядка привлечения в Россию высоко­квалифицированных мигрантов явилось принципиальным элементом реформы 2010 г. Выделение высококвалифицированных специалистов в особую категорию мигрантов и предоставление им ряда преференций при их трудоустройстве в России может расцениваться как шаг к упрочению положения страны на мировом рынке высококвалифицированных кадров.

Провозглашаемый Россией курс на инновационное развитие экономики поставил вопрос о кадровом обеспечении такого развития. Конечно, в России есть хорошо образованные, творчески мыслящие и способные внести свой вклад в модернизацию экономики профессионалы. Но их мало: об этом говорит дефицит на рынке труда высококвалифицированных кадров, точнее, несоответствие спроса и предложения в этом сегменте российского рынка труда. Результатом этого являются подтверждаемые исследованиями крупных кадровых агентств затруднения работодателей в подборе персонала.

Российская система высшего образования нуждается в серьезном реформировании для того, чтобы она действительно отвечала потребностям современной экономики. А пока это происходит, потребность в высококвалифицированных кадрах может частично покрываться за счет их привлечения на мировом рынке труда.

Нужно сказать, что этот сегмент мирового рынка труда является высоко конкурентным. Многие развитые и развивающиеся страны уже пришли к пониманию того, что привлечение иностранных ученых, инженеров, менеджеров, преподавателей и других специалистов означает «импорт знаний» и может быть исключительно выгодно для национальной экономики. С этой целью корректируются миграционные законодательства, создаются специальные программы для высококвалифицированных мигран­тов, целенаправленно расширяется прием иностранных студентов и аспирантов, поощряется их трудоустройство после завершения учебы, создаются международные исследовательские коллективы, поощряется миграция, связанная с инвестициями в приоритетные отрасли.

Преференции для высококвалифицированных специалистов заключаются в том, что в отличие от других категорий трудовых мигрантов им продлен срок разрешения на работу до 3 лет, что освобождает иностранных специалистов от необходимости ежегодного возобновления разрешения на работу. Кроме того, в случае работы на территории нескольких субъектов Российской Федерации выдается разрешение на работу, действующее на территории этих регионов. Высококвалифицирован­ные специалисты получают многократную рабочую визу и право оформления вида на жительство. Предусмотрены также налоговые льготы: высококвалифицированному специалисту пре­доставляется налоговый режим резидента Российской Федерации, и ставка подоходного налога для него составляет 13%, в отличие от других категорий мигрантов, работающих в России, для которых ставка подоходного налога в первые полгода работы в стране составляет 35%.

Оценивая это нововведение миграционной политики, важно понимать, что вопрос миграционной привлекательности страны тесно связан с ее инвестиционной привлекательностью, т.к. приток инвестиций зачастую предполагает миграцию высококвалифицированных кадров. В частности, перемещение деятельности транснациональных корпораций в ту или иную страну сопровождается перемещением туда персонала: высших менеджеров, специалистов, финансовых директоров и т.д. От того, насколько беспрепятственно может быть осуществлено такое перемещение персонала, подчас напрямую зависит инвестиционное решение. Для России, которая заинтересована в привлечении иностранных инвестиций для модернизации экономики и перевода ее на инновационный путь развития, это имеет принципиально важное значение.

Другая часть закона 86-ФЗ касается введения принципиально нового механизма легализации многочисленного отряда низкоквалифицированных мигрантов, занятых у физических лиц, через продажу патентов на право трудовой деятельности. Идея патента заключается в том, что мигранты, предполагающие работать у физических лиц в качестве домашней прислуги, сиделок, нянь, поваров, садовников или на кратковременных работах по ремонту, обустройству и т.д., легализуются не получением разрешения на работу, а приобретением патента на право работы стоимостью 1000 руб. в месяц. Срок действия патента продлевается автоматически после пересылки по почте квитанции об очередной оплате через банк. Таким образом, по факту установлен уведомительный, а не разрешительный порядок работы по патенту. Категория работающих по патенту выведена из ежегодных квот на привлечение иностранной рабочей силы. Основное преимущество системы патентов заключается в том, что это простой и максимально понятный мигрантам механизм легального трудоустройства.

Впрочем, эта часть нового закона является гораздо более спорной. Домашние работники - особая категория мигрантов. Они признаются как особая категория во многих международно-правовых документах и идут «отдельной строкой» в миграционном законодательстве многих стран. Дело в специфике занятости в частном секторе, распространенности теневых форм найма и практик эксплуатации и принуждения, закрытости трудовых от­ношений с работодателем для проверяющих структур.

Тот вид, в каком предложено решение вопроса легализации занятости у физических лиц в России, вызывает вопросы о необязательности медицинского освидетельствования, об уплате реальных сумм налогов, о механизмах контроля. Не исключено, что совершенствование системы выдачи мигрантам разрешений на работу и внедрение механизма «лизинга персонала» могло бы быть более эффективным решением проблемы легализации за­нятых у физических лиц и создания возможности для россий­ских граждан нанимать иностранных работников на короткий срок законно и прозрачно. Да и крайне скромное число мигрантов, купивших патент за второе полугодие 2010 г. - порядка 150 тыс. чел. - особенно на фоне озвученных в середине прошлого года ожиданий, говорит о том, что что-то в законе «неладно».

Однако ценность нового подхода заключается не столько в конкретном механизме регулирования отдельной категории мигрантов, сколько в том, что она выделена из общего миграционного потока и признана необходимость применения к ней особых правил.

Начало нового этапа миграционной политики ассоциируется не только с дифференциацией миграционного потока и применением разных механизмов управления к разным категориям мигрантов. Не менее важным признаком принципиального пересмотра миграционной политики является усиление внимания к политике интеграции. Этой - крайне важной - составной частью миграционной политики ранее в России совершенно необоснованно пренебрегали.

Таким образом, предпринятое в 2010 г. реформирование ми­грационного законодательства в отношении трудовой миграции, наряду с продолжающимся осуществлением Государственной программы по оказанию содействия переселению соотечественников могут рассматриваться как движение в сторону миграционной политики, формирующей желательные для России миграционные потоки. Для того чтобы предпринятые этими законодательными актами шаги действительно стали основой формирования новой модели российской миграционной политики, они должны быть (1) взаимосвязанными и подчиненными единой го­сударственной цели, (2) последовательно реализовываться в правоприменительной практике и (3) разъяснены населению и пользоваться, если не поддержкой, то пониманием в обществе.

Эмиграционная политика в России

Миграционные проблемы характерны практически для всех государств современного мира. В последние два десятилетия с ними столкнулась и Россия. Развал СССР, разрушение сложившейся в течение 70 лет государственной политической и социально-экономической системы, централизованного механизма регулирования демографических процессов привели к массовому перемещению населения.

Россия, в отличие от Советского Союза, - страна открытых границ и свободных миграционных перемещений. Произошедшие изменения, прежде всего упрощение порядка въезда в Россию, «прозрачность» государственных границ, привели к резкому увеличению масштабов иммиграции, прежде всего нелегальной. В начале десятилетия «чемпионом» по числу прибывающих стал Московский регион, где жили и работали около 3 млн. иммигрантов, что составляло почти шестую часть населения Москвы и Подмосковья. По данным ГУВД Московской области, наибольшее количество нарушений режима пребывания, правил привлечения и использования иностранной рабочей силы совершалось гражданами Таджикистана (28%), Узбекистана (24%), Молдовы (22%), Украины (18%). Основные сферы использования иностранной рабочей силы - строительство (55% общего числа работающих иностранцев), промышленность (21%), транспорт (12%), сельское и лесное хозяйство (9%).

Сложилась устойчивая тенденция превышения количества въехавших в Россию иностранных граждан над количеством выехавших. Так, в 2000 году в Российскую Федерацию въехали 21,2 млн. иностранных граждан, а выехали 17,9 млн. человек. Соответствующие цифры для 2004 года – 21,2 и 20,8 млн. человек, для 2005 года – 20,9 и 19,8 млн. человек, для 2006 года – 21,2 и 19,9 млн. человек. Большинство иностранцев, въехавших в Россию на законных основаниях, впоследствии остаются на российской территории с нарушением установленных правил и переходят в категорию нелегальных мигрантов.

Основная масса незаконных мигрантов прибывала в Россию из Афганистана, Ирана, Пакистана, Китая, Шри-Ланки, стран Африки, а также государств - участников СНГ, прежде всего Закавказья и Средней Азии. Обращает на себя внимание и довольно непростая ситуация, сложившаяся с незаконными мигрантами из Китая и Вьетнама.

Одним из факторов, оказывающих негативное влияние на современную миграционную ситуацию в стране, является избыточная концентрация мигрантов в густонаселенных центральных и южных районах России на фоне устойчивого сокращения численности населения в регионах Севера, Сибири и Дальнего Востока. Избыточную миграционную нагрузку испытывают Республика Адыгея, Краснодарский и Ставропольский края, Ростовская область. При этом меняется этнический состав населения. Так, характерными чертами этнической структуры миграционного прироста Ставрополья в последние десятилетия стал интенсивный рост ее полиэтнизации, который сочетается с быстрым снижением в миграционном приросте доли русских и увеличением доли кавказских народов (армяне, чеченцы). Однако, несмотря на позитивный аспект - частичное восполнение трудовых ресурсов России - миграция неизбежно порождает проблемы, сопряженные с такими серьезными вещами, как государственная безопасность.

В качестве мер государственной миграционной политики России можно отнести принятие в 1996 году Федерального закона «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» (от 15 августа 1996 года № 114-ФЗ). В 2002 году, также вступили в силу новая редакция Федерального закона от 28 ноября 1991 года № 1948-1 «О гражданстве Российской Федерации» (от 31 мая 2002 года № 62-ФЗ) и Федеральный закон от 25 июля 2002 года № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации».

Обновление законодательства в этот период было направлено на усиление паспортно-визового режима, упорядочение системы регистрации иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся на приграничных территориях. Предусматривался централизованный учет - создание центрального банка данных иностранных граждан, проживающих или временно находящихся в стране.

Позиция государства по вопросам регулирования миграции на среднесрочную перспективу изложена в Концепции регулирования миграционных процессов в Российской Федерации, одобренной распоряжением Правительства Российской Федерации от 1 марта 2003 года № 256-р. Согласно Концепции, целями регулирования миграционных процессов являются «обеспечение устойчивого социально-экономического и демографического развития страны, национальной безопасности Российской Федерации, удовлетворение потребностей растущей российской экономики в трудовых ресурсах, рациональное размещение населения на территории страны, использование интеллектуального и трудового потенциала мигрантов для достижения благополучия и процветания Российской Федерации».

В 2006 году миграционное законодательство было дополнено рядом правовых актов, направленных на упрощение порядка въезда, регистрации и пребывания в стране трудовых мигрантов на законном основании, что должно было стать основой для противодействия незаконной миграции. В частности, Федеральным законом от 18 июля 2006 года № 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» вступил в силу 15 января 2007 года предусмотрены новые модели миграционного учета для различных категорий иностранных граждан и лиц без гражданства.

Концепция демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года утвержденная Указом Президента Российской Федерации от 9 октября 2007 года № 1351 признает необходимость привлечения мигрантов в соответствии с потребностями демографического и социально-экономического развития, с учетом необходимости их социальной адаптации и интеграции. Для этого предполагается:

• содействие добровольному переселению соотечественников, проживающих за рубежом;
• стимулирование возвращения в страну эмигрантов;
• привлечение квалифицированных иностранных специалистов, в том числе выпускников российских ВУЗов, на постоянное место жительства;
• привлечение молодежи из иностранных государств для обучения и стажировки с возможным предоставлением преимуществ в получении гражданства по окончанию учебы.

Согласно Федеральному закону от 24 мая 1999 года № 99-ФЗ «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом» соотечественниками являются лица, родившиеся в одном государстве, проживающие либо проживавшие в нем и обладающие признаками общности языка, религии, культурного наследия, традиций и обычаев, а также потомки указанных лиц по прямой нисходящей линии. Под понятием «соотечественники за рубежом» подразумеваются:

• граждане России, постоянно проживающие за пределами страны;
• лица, состоявшие в гражданстве СССР, проживающие в государствах, входивших в состав СССР, получившие гражданство этих государств или ставшие лицами без гражданства;
• выходцы из Российского государства, Российской республики, РСФСР, СССР и Российской Федерации, имевшие соответствующую гражданскую принадлежность и ставшие гражданами иностранного государства либо имеющие вид на жительство или ставшие лицами без гражданства;
• потомки лиц, принадлежащих к вышеуказанным группам, за исключением потомков лиц титульных наций иностранных государств.

Государственная программа по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, утверждена Указом Президента Российской Федерации от 22 июня 2006 года № 637 «О мерах по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом». Целями программы являются стимулирование и организация процесса добровольного переселения в Россию соотечественников на основе повышения привлекательности ее регионов; компенсация естественной убыли населения в стране и в отдельных регионах. Государственная программа реализуется поэтапно в 2006 – 2012 годах.

Первый этап (2006 год) предполагал принятие необходимых нормативных правовых актов; создание системы управления программой; оценку регионами потребности в трудовых ресурсах, подготовку имеющейся инфраструктуры к приему переселенцев; разработку, согласование, утверждение проектов региональных программ переселения; проведение мероприятий по информационной поддержке программы и постоянного мониторинга миграционного потенциала, анализа состава участников программы, мотивов участия. Второй этап (2007 – 2008 годы) предполагал начало процесса добровольного переселения участников программы и членов их семей в Россию в рамках региональных программ с последующим анализом результатов их реализации. На третьем этапе (2009 - 2012 годы) должны быть реализованы региональные программы переселения, оценена их результативность, а при необходимости проведены дополнительные мероприятия.

Финансовое обеспечение мероприятий по реализации Государственной программы осуществляется за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, а также за счет финансового участия юридических и физических лиц.

Для переселенцев Государственной программой предусматриваются компенсационные выплаты: компенсация расходов на переезд, на уплату госпошлины за оформление документов, выплата единовременного пособия на обустройство («подъемных»), ежемесячного пособия при отсутствии дохода от трудовой или предпринимательской деятельности в период до приобретения гражданства, но не более чем в течение шести месяцев. Размер пособия определяется с учетом прожиточного минимума, установленного в соответствующем регионе.

Переселенцы имеют право на получение компенсационного пакета участника Государственной программы, включающего в себя услуги государственных и муниципальных учреждений дошкольного воспитания, общего и профессионального образования, социального обслуживания, здравоохранения и услуги государственной службы занятости.

Участник Государственной программы имеет право выбирать территорию вселения среди субъектов Российской Федерации. По прибытии в регион, определенный участником Государственной программы в качестве своего постоянного места жительства, он и члены его семьи получают соответствующие документы, подтверждающие законность их пребывания на территории России. В случае если участник или член его семьи покинут регион ранее чем через два года, они должны будут возместить затраты, связанные с выплатой им «подъемных». Участие в Государственной программе дает соотечественникам и членам их семей в приоритетном порядке право на получение разрешения на временное проживание, вида на жительство и на приобретение гражданства Российской Федерации.

По данным ФМС России, на конец января 2008 года в Российскую Федерацию прибыло 890 соотечественников и членов их семей, а более 15 тыс. человек уже приняли решение о добровольном переселении.

С этим связаны и те небольшие цифры, которые озвучивают российские регионы, когда говорят о своих планах по приему соотечественников. Ведь переселиться по Программе могут далеко не все соотечественники, а только те, чья специальность будет востребована на конкретных предприятиях и в конкретных учреждениях конкретных российских регионов. А если не будет востребована - то могут соответственно и отказать. А поскольку именно регионы несут основную нагрузку при реализации госпрограммы, то вряд ли они будут сознательно взваливать на свои плечи лишнюю нагрузку. Судя по результатам данной Программы, можно с уверенностью сказать, что она дает откровенные сбои.

В 2007 г. предусматривалось переселение в Россию 25 тыс. человек, но, к сожалению, реально на начало декабря переехали 160 семей. В 2008 г. положение не улучшилось, а ухудшилось. Это, прежде всего, касается Дальневосточного региона. Так, по данным управления Федеральной миграционной службы России по Приморскому краю, в первом квартале 2008 г. статус вынужденных переселенцев имели 153 человека (73 семьи). Это на 28,5% меньше, чем на эту же дату 2007 г. Но даже эти люди не подпадают под программу переселения соотечественников из стран СНГ.

На сегодняшний день надо открыто признаться, что соотечественники не смогут существенно повлиять на решение демографической проблемы во многих наиболее проблемных регионах России. Вот лишь некоторые цифры. По плану до 2012 г. в Приморский край должны приехать только 6700 переселенцев. Непонятно, откуда взялась именно эта цифра. При этом только для строительства объектов к саммиту АТЭС, который будет проходить на территории края, придется привлекать 25 - 30 тысяч рабочих.

Таким образом, самыми актуальными для современной миграционной политики можно назвать вопросы трудовой миграции из-за рубежа и проблемы нелегальных мигрантов. Трудовая миграция в настоящее время стала необходимостью для многих европейских государств, нелегальные мигранты также являются проблемой большинства развитых стран.

Особую нишу в современной миграции занимает добровольная трудовая миграция – перемещение с целью найма на работу.

Базовым законом, определяющим порядок въезда, пребывания и работы иностранных граждан на территории России, является Федеральный закон от 25 июля 2002 года № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации». В него неоднократно вносились изменения, связанные с новшествами в миграционной политике государства и смягчением условий пребывания иностранцев в России.

Так, в 2006 году были внесены изменения в положение о миграционной карте. Новая миграционная карта – документ, не только содержащий данные об иностранном гражданине, въезжающем в Россию, но также служащий для контроля за его временным пребыванием в стране. Теперь миграционная карта содержит сведения о сроке пребывания иностранца в России и подтверждает право на временное пребывание иностранного гражданина или лица без гражданства, въехавшего в страну в порядке, не требующем получения визы.

С 2006 года увеличен перечень причин, по которым временно пребывающий в России иностранный гражданин может не выезжать из страны по истечении срока действия визы или иного срока временного пребывания. Такими причинами могут стать случаи, когда на день истечения указанных сроков ему продлены срок действия визы или срок временного пребывания, либо выданы новая виза или разрешение на временное проживание, или вид на жительство, либо у него приняты заявление и иные документы, необходимые для получения им разрешения на временное проживание.

Согласно действующему законодательству, временно пребывающий в России иностранец может осуществлять трудовую деятельность только на территории того субъекта Российской Федерации, который выдал ему разрешение на работу, а временно проживающий - на территории субъекта Российской Федерации, где ему разрешено временное проживание. Порядок получения разрешительных документов для осуществления иностранцами трудовой деятельности регулируется тем же Федеральным законом от 25 июля 2002 года № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» и постановлением Правительства Российской Федерации от 15 ноября 2006 года № 681 «О порядке выдачи разрешительных документов для осуществления иностранными гражданами временной трудовой деятельности в Российской Федерации».

Основная нагрузка по оформлению иностранной рабочей силы ложится на работодателя, а не на самих рабочих. Работодателю для трудоустройства иностранцев нужно получить разрешение на привлечение и использование иностранных работников, для чего необходимо иметь заключение органа государственной службы занятости населения региона о целесообразности привлечения и использования иностранных работников. Орган государственной службы занятости населения выдает заключение, основываясь на имеющихся сведениях о положении на рынке труда в регионе, городе, районе, где предполагается привлечение и использование иностранных работников. С 1 января 2007 года данное заключение выдается сроком на один год. Работодатель не может передать полученное разрешение на привлечение и использование иностранных работников другому работодателю. Привлекаемые на основе этого разрешения иностранные работники не могут перейти на работу к другому работодателю. Кроме того, использовать иностранных работников можно только по профессиям и в регионах, которые указаны в разрешении.

Работодатели имеют право привлекать и использовать иностранных работников только при наличии соответствующего разрешения. Оформление остальных документов зависит от статуса иностранного работника. Работодателям, которые принимают на работу временно пребывающего иностранного работника, необходимо не только разрешение на привлечение и использование иностранной рабочей силы, но и именные разрешения на работу, а также приглашения на въезд.

Разрешение на работу выдается только в том случае, если работодатель внесет средства, необходимые для обеспечения выезда иностранца из России. После выезда иностранного работника из Российской Федерации эти средства возвращаются работодателю по истечении срока договора. Кроме того, при получении разрешения на работу работодатель обязан представить медицинские справки, которые подтверждают, что работник не болен наркоманией, ВИЧ, инфекционными заболеваниями.

Трудоустройство иностранных граждан, прибывающих в Россию в порядке, не требующем получения визы, проще. Им не нужно оформлять приглашение на въезд. Для того чтобы принять их на работу, не требуется разрешения на привлечение и использование иностранных работников. Работодатель должен уведомить об их привлечении к работе территориальный орган миграционной службы и региональное ведомство, которое занимается вопросами занятости населения, в течение десяти дней с даты заключения трудового договора. Они могут получить разрешение на работу, минуя работодателя, но наличие разрешения является обязательным. Кроме того, если разрешение на работу иностранному гражданину выдано на срок более 90 суток, он обязан в течение 30 суток со дня, когда получено это разрешение, представить в орган миграционной службы документы, подтверждающие, что он не болен наркоманией, инфекционными заболеваниями, ВИЧ.

Таким образом, в последние годы миграционная политика России не претерпела существенных изменений. Более либеральный порядок миграционного учета и контроля не был дополнен уравновешивающими миграционную политику механизмами – созданием эффективных политических сдержек и противовесов, гибких инструментов управления миграцией, антикоррупционных механизмов, а также экономическими и другими стимулами для иммиграции в Россию высококвалифицированных специалистов. По своему содержанию миграционная политика во многом осталась прежней. Несмотря на новую Концепцию миграционной политики (до 2025 г.), которая до момента своего официального оглашения являлась «ведомственным секретом» ФМС и не подверглась широкому общественно-политическому обсуждению (поскольку проект Концепции нигде не публиковался), рассматривать ее как в полной мере адекватную инновационной экономике вряд ли возможно. Тем более проект Концепции так не и был принят Правительством России до конца текущего года.

Сложившаяся система управления миграцией в стране требует создания баланса политических и неполитических сил, облеченных полномочиями и адекватной ответственностью за формирование, реализацию и повышение эффективности государственной миграционной политики.

Эмиграционная политика в России

Анализ непродолжительной истории миграционной политики постсоветской России позволяет выявить ее самую характерную черту - это непоследовательность. Именно непоследовательность миграционной политики не позволяет, в общем-то, назвать ее политикой и превращает предпринимаемые действия в набор хаотичных шагов, лишенных долгосрочной цели, противоречащих друг другу, вступающих в конфликт с интересами страны и разрушающих человеческие судьбы.

В настоящее время уже никем не подвергается сомнению, что международная миграция - как постоянная иммиграция, способная смягчить демографический кризис, переживаемый страной, так и временная трудовая миграция, призванная решить проблему дефицита на российском рынке труда - является важным фактором развития современной России и будет оставаться таковым еще не одно десятилетие.

Поэтому миграционная политика - тесно увязанная с экономической, демографической, национальной, региональной политикой, а также политикой в области профессиональной подготовки и занятости населения, - должна быть структурным элементом государственной стратегии развития России, призванным обеспечить миграционную привлекательность страны.

Проблема заключается в отсутствии единых подходов к пониманию сути, потенциала и инструментария миграционной политики, причем как среди экспертов, так и среди тех, кто ответственен за принятие политических решений и законов. В результате миграционная тема превратилась в арену жестких политических споров, роста ксенофобии и разрастания националистических настроений в обществе.

Российское общество, остро нуждающееся в создании позитивной, толерантной, созидательной атмосферы для осуществления модернизационного рывка, на деле оказывается дезориентированным провоцируемой политиками и средствами массовой информации агрессией. Социальная сплоченность, которая во всем развитом мире уже давно признается как необходимый элемент устойчивого национального развития, в России принимает прямо противоположную форму социальной, этнической, религиозной разобщенности - во многом вследствие непроду­манной миграционной политики.

От того, по какому сценарию будет развиваться в ближайшие десятилетия государственная деятельность в области управления процессами международной миграции, может зависеть судьба России - ее внутренне - и внешнеполитическая ситуация, ее мировоззренческий настрой, ее способность к модернизации и ускоренному экономическому росту, а значит, ее место в мировой экономической иерархии, геополитическое положение.

Таких сценариев может быть много - в зависимости от того, какие цели будут поставлены перед миграционной политикой и какие внутриполитические силы будут ответственны за принятие решений в миграционной сфере. Отбрасывая наиболее экстремальные варианты возможной трансформации миграционной политики (закрытие или, наоборот, открытие внешних границ для мигрантов), нам представляется, что наиболее реальных сценариев, действительно способных оказать влияние на будущее развитие России, два. Результат этих двух сценариев для будущего развития России будет принципиально разным.

Условно назовем первый сценарий «инерционным», второй - «стратегическим». Разграничительная черта между двумя этими сценариями пролегает в наличии/отсутствии последовательной политической воли, способной видеть в миграции важный ресурс развития России.

В том случае, если подход к формированию миграционной политики останется прежним, т.е. лишенным стратегической цели, структурно непроработанным, не выверенным с точки зрения долгосрочной последовательности целеполагания, то уже в ближайшей перспективе Россия может столкнуться с вызовами и рисками, грозящими утратой ее миграционной привлекательности и превращением в аутсайдера на мировом миграционном поле.

Альтернативным «инерционному» сценарию является «стра­тегический». Его идея заключается в принципиальном отказе от тактики сиюминутной реакции на возникающие миграционные вызовы (массовый приток вынужденных мигрантов, незаконная миграция, миграционные угрозы национальной безопасности), которая провоцирует импульсивность и непоследовательность миграционной политики, в пользу стратегически выверенной последовательной государственной позиции в отношении привлечения мигрантов для обеспечения устойчивого экономического и демографического развития страны и обеспечения ее геополитических интересов.

Первоначальной формой реализации такого подхода является разработка и принятие Концепции государственной миграционной политики, которая предусматривала бы четкие ответы на вопросы о том, какую роль государство отводит миграции и мигрантам в дальнейшем развитии России, каких мигрантов и на каких условиях России предпочтительнее принимать на своей территории, какое место миграционной политике отводится в системе национальной безопасности России, какое место страна предполагает занять на мировом рынке труда.

Концепция миграционной политики призвана предложить ответы на современные вызовы глобализации, связанные, в частности, с объективно возрастающим вовлечением всех стран мира в миграционное движение, демографическим старением и сокращением численности населения в странах глобального Севера, ростом этнического многообразия в принимающих мигрантов странах и т.д.

Таким образом, насущное реформирование миграционной политики России должно идти не просто по линии более четкого определения приоритетов и совершенствования инструментария ее реализации. Оно должно быть нацелено на разработку миграционной стратегии и формирование желательных для России миграционных потоков посредством системного подхода к управле­нию миграцией. Развитие миграционной политики России по второму сценарию позволило бы приблизиться к этой цели.

В отличие от первого, основными принципами второго сценария миграционной политики становятся ее дальновидность, последовательность, предсказуемость, прозрачность.

Дальновидность и последовательность - это исключительно важные принципы миграционной политики с точки зрения государства. Иными словами, применение этих принципов позволяет «встроить» миграционную политику в общую стратегию национального развития, преодолеть межведомственную несогласованность в реализации миграционной политики, сформировать консенсус общества и государства в вопросе привлечения мигрантов.

Предсказуемость и прозрачность миграционной политики важны прежде всего для самих участников миграционных процессов - мигрантов, а также для принимающего общества. Наличие понятных и не меняющихся неожиданно «правил игры» делает мигрантов равноправными участниками российского рынка труда, так что импорт рабочей силы воспринимается не как привлечение дешевой иностранной рабочей силы, а как восполнение объективного дефицита рынка труда. Такой подход позволяет преодолеть проблему демпинга заработной платы в отраслях концентрации мигрантов, а также проблему эксплуатации мигрантов, рабского труда и торговли людьми. Реализация принципов предсказуемости и прозрачности государственной миграционной политики обеспечивают миграционную привлекательность страны. Они важны также для реализации двустороннего и многостороннего межгосударственного сотрудничества в миграционной сфере.

Второй сценарий не может не быть либеральным. При нарастающей конкуренции за трудовые ресурсы, о которой говорилось выше, только либеральная модель миграционной политики - наряду с общей открытостью страны для инвестиций, передовых технологий производства и управления - может обеспечить ее конкурентоспособность в условиях глобальной экономики.

Принципиально важную роль во втором сценарии играет формирование системного/комплексного подхода к реализации миграционной политики. Задачи миграционной политики четко согласуются с экономической, социальной, демографической, образовательной политикой и политикой на рынке труда. Для решения поставленных в миграционной области задач привлекаются все заинтересованные факторы: государство, ассоциации работодателей, профсоюзы, диаспоры, мигрантские организации, правозащитные организации. В частности, возможно и необходимо делегирование части функций по интеграции мигрантов структурам гражданского общества, более приспособленным для выполнения этих задач, и перемещение фокуса политики интеграции на локальный уровень. Развитие общественно-государственного партнерства в миграционной сфере ускорит развитие миграционной инфраструктуры. Формирование партнерских отношений между государством, бизнесом и гражданским обществом повысит уровень социальной сплоченности нации. Развитие многостороннего межгосударственного сотрудничества в управлении миграционными процессами, особенно в рамках постсоветского региона, усилит региональные интеграционные процессы, укрепит геополитическую роль России как регионального лидера. Создание единого рынка труда повысит устойчивость развития региона, что отвечает геополитическим интересам России.

В условиях обширности российской территории распределение населения всегда расценивалось как важный ресурс ее экономического развития. Заселение и освоение территорий было объектом государственного интереса и во времена Российской империи - за счет привлечения иностранных поселенцев и содействия внутренним переселениям крестьян, и в советский период - за счет системы оргнабора, распределения выпускников вузов и направления специалистов из центра страны. А во времена современной России роль миграции многократно усилилась неблагоприятной тенденцией естественной убыли населения.

За период постсоветского развития России международная миграция уже доказала, что она может выступать серьезным компенсационным ресурсом естественной убыли населения. Как показала перепись населения 2010 г., миграционный прирост России в период между 2002 и 2010 гг. составил около 7 млн. чел., что более чем наполовину компенсировало естественную убыль населения в 1990-х гг. В начале 2000-х гг. миграционный приток в Россию существенно сократился главным образом из-за ужесточения российского миграционного законодательства.

В конце 2000-х гг. компенсационная роль международной миграции вновь повысилась (в 2009 г. миграция даже перекрыла естественную убыль), но это происходило не столько за счет высоких показателей миграции, сколько за счет некоторого улучшения показателей естественного прироста населения - повышения рождаемости и сокращения смертности.С другой стороны, стихийная внутренняя миграция населения, которая осталась без какого бы то ни было внимания со стороны государства, оказывает дополнительное неблагоприятное воздействие на распределение демографических ресурсов по территории страны. В результате так называемого «западного дрейфа» - как обозначают демографы устойчивую тенденцию пере­мещения населения из восточных регионов России в западные, начавшуюся с распадом Советского Союза и сопровождавшим его экономическим кризисом - миграционные потери регионов Сибири и Дальнего Востока составили в течение постсоветского периода более 2 млн. чел.

Трудно ожидать, что при прогнозируемой естественной убыли населения России в 1 миллион человек в год в течение ближайшего десятилетия России удастся привлечь в качестве компенсации такое же число иммигрантов ежегодно. Даже если гипотетически предположить, что такое случится, это может иметь трудно предсказуемые социальные последствия, связанные с резким ростом доли мигрантов в населении. Однако очевидно, что без миграционного прироста Россия неизбежно столкнется с острейшими экономическими и политическими проблемами - от нарастающего дефицита на рынке труда и роста демографической нагрузки на работающее население до невозможности обеспечить охрану протяженных государственных границ.

Следует также учитывать, что сокращение численности российского населения в ближайшие 1,5-2 десятилетия будет происходить преимущественно за счет сокращения населения трудоспособных возрастов. Согласно среднему варианту демографического прогноза Росстата, сокращение численности населения в трудоспособных возрастах между 2010 и 2030 гг. составит 11 млн. чел. Коэффициент демографической нагрузки увеличится при этом не менее чем на 30%.

Заметим, что в средний вариант демографического прогноза Росстата уже заложена оценка прироста численности долгосрочных мигрантов в 7 млн. чел. Вероятность их привлечения неоднозначна. Но если мигрантов исключить, то сокращение численности населения в трудоспособных возрастах в ближайшие 20 лет составит 18 млн. чел., или 23% от нынешней численности.

Таким образом, именно привлечение мигрантов в трудоспособных возрастах приобретает для развития России жизненно важное значение. Меры демографической политики, нацеленные на стимулирование рождаемости, могут сказаться на пополнении трудоспособного населения лишь через 25-30 лет, поэтому в ближайшей перспективе миграция выступает основным фактором поддержания численности населения трудоспособных возрастов.

Важен и другой аспект возрастающей роли международной миграции для развития России. Он связан с курсом страны на модернизацию экономики и повышение ее инвестиционной привлекательности. Однако для России, где стремительно сокращается численность трудоспособного населения, а система высшего и профессионального образования не вполне соответствует нуждам национального рынка труда, инвестиционная привлекательность оказывается непосредственно связанной с ее миграционной привлекательностью. Инвестиционное решение напрямую зависит от того, каким является кадровое обеспечение внутреннего рынка труда и от того, насколько беспрепятственно может быть осуществлено перемещение необходимого для осуществления инвестиционного проекта персонала из-за рубежа. Следовательно, «открытость» миграционной политики становится в условиях глобализации важным фактором конкурентоспособности страны.

Наконец, сложившиеся за последнее десятилетие миграционные потоки между Россией и другими странами СНГ привели к образованию Евразийской миграционной системы, т.е. сформировали миграционную взаимозависимость стран региона. Механизм международной трудовой миграции выступает здесь фактором повышения устойчивости национальных экономик, роста экономического потенциала региона в целом, а также содействует социальной стабильности в странах-донорах. Таким образом, внутрирегиональные миграционные потоки, способствуя реализации геополитических интересов России на постсоветском пространстве, выступают одновременно косвенным политическим фактором развития страны, поддерживая стабильность на ее границах.

Получается, что, рассуждая о будущем России, нельзя обойти вопрос о том, какой вклад может внести в это будущее миграционная политика. Россия сейчас переживает уникальный исторический период, когда миграционная политика играет в ее развитии такую роль, какую никогда не играла прежде.

Таким образом, Россия остро нуждается в реформировании ми­грационной политики. В том виде, в котором она осуществлялась за минувшие 20 лет, она привела к слишком глубоким негативным последствиям, чтобы можно было говорить о ее эффективности. Отсутствие последовательности и преемственности принимаемых решений приводит к тому, что постоянно меняющиеся «правила игры» дезориентируют потенциальных мигрантов, отрицательно влияют на их решение относительно возможной миграции в Россию, а если такое решение сохраняется, то оно может оказаться в пользу незаконной миграции и те­невого, нерегистрируемого трудоустройства. Подчеркнем: вся современная миграционная история доказывает, что ужесточение миграционной политики, особенно предпринимаемое неожиданно, в ответ на те или иные внешние обстоятельства неизбежно приводит к росту незаконной миграции вследствие инерционности миграционных процессов.

В то же время следует учитывать, что миграция населения, особенно миграция трудовых ресурсов, становится все более конкурентной сферой мировой политики. При кажущемся тотальном миграционном давлении на более развитые страны со стороны менее развитых, на самом деле миграционные потоки в мире дифференцированы - по географическому, этническому, квалификационному, языковому и др. признакам. Принимающие страны, имеющие большой опыт в управлении миграционными процессами, разработали системы мер селективной миграционной политики, обеспечивающей им возможность отбирать из по­тенциального миграционного притока тех мигрантов, которые соответствуют тем или иным критериям отбора и, в конечном счете - целям миграционной политики принимающей страны. Это могут быть мигранты, близкие в этническом отношении (Германия, Израиль), мигранты из стран-членов экономических союзов (ЕС, НАФТА), высококвалифицированные мигранты, инвесторы и предприниматели (особый приоритет всех принимающих стран), мигранты особо дефицитных профессий (ИТ-специалисты, средний медицинский персонал) и т.д. Для формирования притока желательных для страны мигрантов используются разные инструменты: система баллов (pointssystem), многовариантные миграционные программы, гибкая политика предоставления гражданства, списки дефицитных профессий, предос­тавление иностранным выпускникам, закончившим местные университеты, права на работу и вида на жительство и т.д.

Выработка стратегии государства в отношении использования миграционного ресурса, закрепленная в Государственной концепции миграционной политики, является непременным условием преодоления фрагментарности миграционного законодательства и формирования жизненно важных для России миграционных процессов. Концепция должна наметить ориентиры и направления миграционной политики на перспективу, определить роль основных миграционных потоков - переселения в Россию, экономической иммиграции, временной трудовой миграции, воссоединения семей, беженцев и вынужденных переселенцев. Интеграция мигрантов должна стать важным элементом миграционной и национальной политики. Особо должна быть оговорена роль государства в управлении процессами внутренней миграции.