К 150-летию
Реформы Освобождения
Край наш Тульский.
Из истории местного самоуправления
Неоспорим тот факт, что преобразования местного самоуправления в пореформенной Российской империи сыграли исключительно прогрессивную роль в развитии страны. Впервые население воспитывалось не в духе слепого подчинения государственной власти, а приучалось быть ответственным за свою судьбу, за свое настоящее и будущее. В местных органах власти работали многие знаменитые люди, в числе которых Л. Н. Толстой, а. П. Чехов, В. Г. Короленко. Новые, современные структуры самоуправления способствовали росту производительных сил страны, распространению просвещения, улучшению качества жизни. Россия подключалась, таким образом, к общеевропейскому процессу создания передовых форм государственности, основанных на самодеятельности населения, его волеизъявлении.
Однако, это были только первые шаги. В местном управлении были сильны пережитки крепостничества, оставались нетронутыми многие дворянские привилегии. Сохранялись самодержавие и полицейский строй, унаследованные от прошлых эпох.
Крупные реформаторские преобразования осуществлялись в последней трети XIX – начале ХХ вв. и в Тульской губернии. Важные моменты этого процесса выявляет довольно любопытный исторический документ – «Свод заключений губернских совещаний по вопросам, относящимся к пересмотру законодательства о крестьянах». В этом сборнике 1897 года издания, в ряду других уполномоченных субъектов Российской империи, содержатся предложения Тульского губернского совещания по решению следующих насущных для страны вопросов:
1) оптимальный размер сельского общества;
2) проблемы заинтересованности крестьян объединяться в общество;
3) наилучший размер волости при организации крестьянского управления;
4) упорядочение деятельности местной администрации.
Касаясь… проблемы определения наилучшего размера сельского общества, тульские законоведы выступали против крайних его величин. Они утверждали, что в слишком большом обществе весьма затруднителен уже сам созыв сельского схода. С еще большими затруднениями сопряжено обсуждение и правильное разрешение дел на сходах, слишком многолюдных, по одной только трудности поддерживать внешний порядок или достигнуть соглашения, требуемого законом большинства голосов. Кроме того, «…положение и интересы каждого отдельного крестьянина не всегда достаточно известны и недостаточно близкие большинству членов слишком обширного общества, а потому в таком обществе скорее, чем в обществе среднего размера, возможны в решениях схода разного рода случайности и посторонние влияния». Наконец, в обществе большого размера достаточно затруднительным видится успешное исполнение обязанностей сельского старосты.
Слишком мелкие сельские общества, по мнению оценщиков Тульского губернского совещания, неудобны тем, что:
во-первых, в них крайне ограничен выбор сельского старосты из состава общества, и поэтому ему не может быть назначен достаточный размер жалованья;
во-вторых, в таких обществах слишком велики мирские сборы на платежную единицу;
наконец, «в очень мелких обществах, состоящих из 3-4-х домохозяев, часто невозможно достигнуть справедливого разрешения дел, особенно требующих согласия 2/3 домохозяев».
Большое внимание в рассматриваемом документе представители Тульского губернского совещания уделяли общности интересов крестьян, объединяющихся в сельское общество. Они, что для крестьянского населения Тульской губернии, исключительно православного и по преимуществу земледельческого, общность интересов касается преимущественно хозяйственных дел и главным образом – землепользования. Этот интерес и составляет «то связующее звено общества, которое объединяет отдельных его членов и заставляет сход чутко и справедливо относиться к нуждам и интересам отдельных хозяев». При этом отмечалось, что общность хозяйственных интересов принципиально важна для всех пользователей землей – как на общинном, так и на подворном праве. Именно общество повсюду выступает «ответственным за круговою порукою в исправном отбывании разного рода повинностей, кроме выкупных платежей, в общем пользовании угодьями,.. разными арендными статьями и проч».
Следующим, но не менее значительным для тульских законоведов, был вопрос совершенствования организации волостного управления. Они полагали, что высшая, определенная законом норма душевого состава волости в 2 тыс. душ, на практике почти всегда превышена. С увеличением же населения несоответсвия состава волостей с вышеприведенным положением закона стало еще значительнее.
Между тем, по мнению Тульского совещания, более мелкие волости представляют собой существенное преимущество перед крупными. Так, «волостной старшина большой волости, с трудом успевая выполнять свои обязанности, в то же время не может так близко стоять к нуждам и интересам входящих в состав волости сельских обществ, как бы это было желательно… На практике волостные старшины стали почти исключительно низшими органами полицейско-административной власти, а не представителями интересов и нужд населения и волости…»
Мелкие волости не вызовут обременительного для населения расхода на содержание волостных старшин, так как предполагают поступления на эту должность таких «наиболее достойных местных крестьян, которые, не будучи слишком обременены, управляли бы волостью, не отрываясь окончательно от сохи, и могли бы довольствоваться сравнительно меньшим содержанием. Изменение в этом именно смысла самого волостного старшины приближало бы его к нуждам и интересам управляемых волостью крестьян».
Совещание констатировало неудовлетворительность личного состава должностных лиц, сельского и волостного управления. Это «обуславливается недостатком контингента грамотных крестьян, низким нравственным уровнем избираемых лиц и, в некоторой мере, зависимостью их от избирающих обществ, как в отношении самого избрания, так и в отношении размера жалованья».
Устранение приведенных недостатков «могло бы быть достигнуто, при сохранении выборного начала, увеличением выборного срока службы с 3-х до 66-х лет и расширением прав земских начальников по утверждению избранных лиц, с увеличением числа избираемых кандидатов на каждую должность с 2-х до 4-х».
Тульские законоведы предметно рассмотрели также, в данной связи, должность волостного писаря. Являясь по определению очень влиятельными лицами в общественном крестьянском управлении, волостные писари в действительности «не пользуются в глазах населения уважением, соответствующим той роли, которую они занимают в сфере крестьянской жизни. Необходимо бы было поднять престиж этой должности привлечением к ней..., по возможности, лиц из местного населения, получивших соответствующее образование, и даже соединение этой должности, где то окажется возможным, с должностью сельского учителя, что оказалось бы возможным для маленьких волостей, в коих письменное производство не должно быть слишком велико и давало бы возможность соединения этих обязанностей». Вместе с тем, необходимо, чтобы волостные писари «определялись по назначению, независимо от обществ, чтобы при вступлении в должность они приводились бы к присяге и чтобы о службе их велись формулярные списки. Предоставление прав коронной службы… могло бы значительно улучшить контингент волостных писарей». Это имело бы «очень важное значение в привлечении на эти должности более надежных лиц, которые бы более дорожили беспорочностью прохождения службы ввиду прав выслуги пенсии».
Принимая решение по вопросу о наилучшем размере сельской волости, Тульское губернское совещание опиралось на следующие аргументы. Центром духовной жизни сельского населения «исстари был его приходской храм; приурочение к этому именно центру и ближайшего к крестьянам органа административного управления, т. е. волостного правления, имело бы большое нравственное значение в жизни народа наряду с практическими удобствами такого приурочения. Соединение в одном пункте храма, школы при нем и волостного правления могло бы сблизить интересы и объединить деятельность представителей церкви, школы и административной власти во многих вопросах, касающихся местных нужд населения прихода; быть может, и самое место собрания мирских сходов на площади имело бы свою долю нравственного значения; такое соединение дало бы возможность, хотя бы в отдельных случаях, принятие, например, учителем школы обязанностей по делопроизводству волостного правления, а также участия волостных старшин в делах касающихся нужд народной школы; явилась бы большая доступность в организации церковно-приходских попечительств и благотворительных учреждений, как, напр., приютов и богаделен. Вообще волость явилась бы не только одною административною единицею, предел коей установлен случайно, а действительным центром жизненных интересов населения, имеющего уже между собою общение и связь в силу принадлежности к одному приходу».
Исходя из этих положений, Совещание пришло к заключению о желательности и возможности приурочения состава волостей к составу церковных приходов. По отношению к Тульской губернии такая норма предусматривала:
1) увеличение общего числа волостей в губернии в 2,5 раза;
2) уменьшение размера волостей в большинстве в 2-3 раза относительно существующего;
3) доведение средней численности населения волости до 600 душ.
Таки образом на рубеже XIX-xx вв. в реформаторских кругах административного аппарата Тульской губернии четко осознавалась необходимость ускорения и радикализации осуществляемых преобразований местного управления.
Законоведы края выдвигали смелые идеи переустройству ряда аспектов политической, хозяйственной, духовной жизни на местах.
Литература
Свод заключений губернских совещаний по вопросам, относящимся к пересмотру законодательства о крестьянах. – Том 1. Сельское и волостное управление. – СПб., 1897